רשות הגבלים עסקיים

משולחן הממונה


קישורים מהירים

ועדת הריכוזיות: בדיקת ריכוזיות כלל-משקית תתמקד בכוח מיקוח כלפי קובעי מדיניות

‏17 ינואר 2017

‏י"ט טבת תשע"ז

ועדת הריכוזיות:

בדיקת ריכוזיות כלל-משקית תתמקד בכוח מיקוח כלפי קובעי מדיניות

הוועדה לצמצום הריכוזיות מציגה לשימוע ציבורי את הפרמטרים למדידת  הריכוזיות הכלל-משקית של גורמים ריכוזיים במשק: הקשר לקובעי המדיניות, תחומי הפעילות של הגורמים הריכוזיים וחשיבותם המאקרו-כלכלית למשק

הוועדה לצמצום הריכוזיות פרסמה היום (ג') טיוטת מדיניות בנושא מתודולוגיה לבחינת ריכוזיות כלל-משקית לשימוע ציבורי. בראשות הוועדה עומדת הממונה על הגבלים עסקיים, מיכל הלפרין, וחברים נוספים הם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' אבי שמחון, והכלכלן הראשי של משרד האוצר יואל נווה.   

לאחר עבודת מחקר שנעשתה ברשות הגבלים עסקיים, מפרסמת הוועדה את הדרך שבה תבחן את מידת החשש מהגדלת הריכוזיות הכלל-משקית של תאגיד ומתי תייעץ לרגולטור שלא להעניק זכויות בתשתית חיונית לתאגיד ריכוזי. החוק והמסמך מטעם הוועדה מנסים להתמודד, לראשונה במשק הישראלי, עם תופעת הריכוזיות במשק. המתודולוגיה המוצגת מציעה מסגרת מחשבתית מקורית לתופעת הריכוזיות הכלל-משקית (מבלי שקיימת עבודה דומה ברחבי העולם).

מהמסמך עולה, כי הוועדה תתמקד בחששות הנובעים מהפוטנציאל של גוף ריכוזי בעל כוח מיקוח משמעותי, להפעיל את כוח המיקוח כלפי קובעי המדיניות – בין בדרג הרגולטורי ובין בדרג הפוליטי. זאת, לשם השגת יתרונות עבור הגורם הריכוזי שאינם נובעים מיעילותו הכלכלית, תוך פגיעה באינטרס הציבורי. הפגיעה באינטרס הציבורי עשויה לבוא לידי ביטוי בדרכים שונות, דוגמת קידום חקיקה מקלה בתחומי איכות סביבה, הקלות בתחום התכנון והבנייה, הקלות מיסוי או קביעת רגולציה המעניקה לאותו גורם עדיפות ביחס למתחרים שלו, כגון קביעת תקנים הנותנים עדיפות למוצר שהוא מייצר או קבלת מענקים מיוחדים מהמדינה.

כוח המיקוח של הגורם הריכוזי עשוי להיווצר כתוצאה מתרחישים שונים, אשר משפיעים על הליך קבלת ההחלטות של קובעי המדיניות. התרחישים אותם מתאר המסמך הם חשש לקיומו או היווצרותו של "שבי רגולטורי"; אחזקה בתשתית משמעותית אשר החשש מפני השבתתה יוצר לחץ כלפי קובעי המדיניות; קיומו של שחקן אשר נתפס על-ידי קובעי המדיניות כגדול או חשוב מכדי להיכשל; ואחזקה משמעותית בענף התקשורת שהיא בעלת השפעה על השיח הציבורי.

המסמך מתאר שלוש קבוצות של פרמטרים, אשר בהתאם למידע שיעמוד לרשות הוועדה, יאפשרו להעריך את שיעור הגידול בריכוזיות הכלל-משקית כתוצאה מהקצאת זכות בתשתית חיונית לגורם ריכוזי מסוים:

  1. תחומי הפעילות החיוניים של הגורם הריכוזי: המסמך מדרג בין תחומים של תשתיות חיוניות בהתאם למידת החיוניות שלהם, בהתאם לעוצמת ההשפעה של הפסקה או פגיעה בפעילותם על האזרחים והמשק. בפרט, הוועדה סבורה שהתחומים הנוגעים לחשמל, מים, דלק, גז טבעי וטלפוניה קווית (לרבות אינטרנט) נמצאים בדרגת החיוניות הגבוהה ביותר, כאשר לאחריהם מופיעים תחומי הטלפוניה הניידת, תשתיות תחבורה בינלאומיות ותחבורה פנים-ארצית במרכזי המטרופולין.
  2. נתוני הפעילות המאקרו-כלכליים של הגורם הריכוזי: פרמטרים אלו מתייחסים לנתוני הפעילות הכלליים של הגורם הריכוזי במשק. כאינדיקטורים להערכת חשיבותו המאקרו-כלכלית של הגורם הוועדה תבדוק, בין היתר, את גודלו (במונחים אבסולוטיים או יחסיים), את חשיבות פעילותו לענפי משק אחרים ואת היקף התעסוקה שהוא אחראי לה (בין באופן כולל ובין בפילוח צר יותר כגון באזור גיאוגרפי או משלח יד).
  3. מאפייני הקשר שבין הגורם הריכוזי לבין קובע המדיניות: על מנת לזהות את סוג וטיב הקשר אשר עשויים להגביר את עוצמת ההשפעה הרגולטורית והפוליטית של גורם, תבחן הוועדה בין היתר את טיבה של מערכת היחסים בין אותו גורם לבין מקבל ההחלטות, את מספרם ואופיים של קשרי הגורם הריכוזי עם קובעי מדיניות נוספים, את תלותם של קובעי המדיניות באותו שחקן ואת אחזקותיו של הגורם הריכוזי בכלי תקשורת המספקים לציבור חדשות ואקטואליה.

רקע:

בדצמבר 2013 חוקקה הכנסת את החוק לקידום התחרות וצמצום הריכוזיות. החוק מנסה להתמודד, לראשונה במשק הישראלי, עם תופעת הריכוזיות במשק והוא מעניק פתרונות לתופעת הריכוזיות הכלל-משקית. בין היתר, קובע החוק כי רגולטור המבקש להעניק חוזה או רישיון בתשתית חיונית או להפריט חברה ממשלתית המחזיקה בתשתית כזו, לגורם ריכוזי, מחויב להתייעץ עם הוועדה בנוגע להשפעת ההקצאה על הריכוזיות הכלל-משקית. הוועדה החלה לפעול בדצמבר 2014 וכעת, מקץ כשנתיים לפעילותה ולאחר הצטברות חוות דעת של הוועדה בהקצאות שונות, היא מפרסמת כאמור בסיס מתודולוגי סדור לזיהוי ולהערכה של ריכוזיות כלל-משקית.

טיוטת המדיניות עומדת לשימוע ציבורי וניתן להעיר עליה הערות עד ליום 17 במרץ 2017. הטיוטה אף צפויה להידון באחד המושבים שיתקיימו במסגרת הכנס השנתי של רשות ההגבלים העסקיים, אשר יתקיים ביום 24.1.2017.