רשות התחרות

קישורים מהירים

23/01/17
501159

אספקת גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית

WORD:
תאריך פרסום:
23/01/2017
קבצים מצורפים: דו"ח סופי

{C}{C}{C}{C}{C}{C}

רשות ההגבלים העסקיים

-דוח סופי-

 

 

 

אספקת גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית

 

 

 

 

ירושלים, ‏כ"ה טבת תשע"ז, ‏23 בינואר 2017

 

 

 

רח' עם ועולמו 4, ת.ד. 34281, ירושלים 9134102 | טלפון: 02-5458503 |  פקס: 02-5458555

4 Am V'Olamo St., P.O.B 34281, Jerusalem, 9134102 Israel | Tel: +972-2-5458503| Fax: +972-2-5458555

lishka@aa.gov.il  | www.antitrust.gov.il

תוכן עניינים

1.    מבוא. {C}{C}3{C}{C}{C}{C}{C}

2.    רקע. {C}{C}4{C}{C}{C}{C}{C}

2.1. גז פחמימני מעובה. {C}{C}4{C}{C}{C}{C}{C}

2.2. שרשרת הייצור. {C}{C}5{C}{C}{C}{C}{C}

מקטע הייצור (לרבות יבוא) {C}{C}5{C}{C}{C}{C}{C}

מקטע האחסון {C}{C}5{C}{C}{C}{C}{C}

מקטע השיווק. {C}{C}6{C}{C}{C}{C}{C}

2.3. התחרות בשיווק גפ"מ למשקי בית – ניסיונות עבר לרפורמות בתחום. {C}{C}8{C}{C}{C}{C}{C}

3.    התחרות בשיווק גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית. {C}{C}10{C}{C}{C}{C}{C}

3.1  מספר קטן של ספקים עם יכולת התרחבות. {C}{C}10{C}{C}{C}{C}{C}

3.2  חסמי כניסה והתרחבות. {C}{C}10{C}{C}{C}{C}{C}

3.2.1                    מגבלת כושר ייצור וההתמודדות עמה. {C}{C}11{C}{C}{C}{C}{C}

3.2.2                    מגבלת אחסון {C}{C}14{C}{C}{C}{C}{C}

3.2.3                    סיכום חסמי כניסה והתרחבות. {C}{C}14{C}{C}{C}{C}{C}

3.3  חסמי מעבר ללקוחות מערכת גז מרכזית. {C}{C}14{C}{C}{C}{C}{C}

3.4  אינדיקציות לקיומה של תחרות מועטה. {C}{C}17{C}{C}{C}{C}{C}

4.    המלצות. {C}{C}18{C}{C}{C}{C}{C}

4.1  המלצות בנוגע לתקנות ההקצבות. {C}{C}18{C}{C}{C}{C}{C}

4.2  המלצות בנוגע לאחסון {C}{C}18{C}{C}{C}{C}{C}

5.    סיכום. {C}{C}19{C}{C}{C}{C}{C}

 

 

 

1.      {C}{C}מבוא

גז פחמני מעובה (להלן: "גפ"מ") הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים למשקי הבית בישראל. אחוז ניכר מתושבי המדינה עושה שימוש בגפ"מ לצרכי בישול והסקה. על כן, לקיומה או היעדרה של תחרות בגפ"מ השפעה על כיסו של כלל הציבור בישראל.

אחד האמצעים לאספקת גפ"מ למשקי בית הינו באמצעות מערכת גז מרכזית. מדובר בצובר או מרכזיה של מכלים הממוקמים בחצריו של הלקוח כאשר הלקוח משלם בגין צריכה על פי קריאת מונה. מערכת גז מרכזית הינה אמצעי ההספקה הנפוץ ביותר ללקוחות המתגוררים בבתים משותפים.

בדיקת רשות ההגבלים העסקיים העלתה, כי ישנם כשלי תחרות בשוק אספקת גפ"מ ללקוחות הצורכים באמצעות מערכת גז מרכזית. בפרט, נמצא כי ישנם חסמי כניסה והתרחבות גבוהים הנובעים ממגבלת כושר יצור מקומי וקשיים של ספקים קטנים לייבא גפ"מ. כמו כן, נמצא כי ישנם חסמי מעבר בין ספקי גפ"מ במערכת גז מרכזית. חסמי מעבר אלה נובעים מהאסדרה המשפטית החלה על בתים משותפים, ומהיכולת של ספק גפ"מ להפלות בין לקוחות שמחוברים לאותה מערכת גז מרכזית. אכן, יש סימנים לקיומו של שיווי משקל על-תחרותי בשוק זה.

ביום 2.8.2016 פורסמה טיוטה של דו"ח זה להערות הציבור. במסגרתה, הוצע לפעול בשלושה מישורים לצורך הגברת התחרות בשוק אספקת גפ"מ למשקי בית הצורכים באמצעות מערכת גז מרכזית: (1) ביטול מגבלת הקצבת הגפ"מ לספקים קטנים וחדשים, (2) השקעה ממשלתית בפתרונות אחסון גפ"מ שמיובא על ידי ספקים קטנים וחדשים ו-(3) הנמכת חסמי מעבר באמצעות שינוי המשטר החל על בתים משותפים, איסור אפליה בין לקוחות המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית.

במקביל להשלמת כתיבת הדו"ח הסופי, חלק מההמלצות הנוגעות למישור השלישי – הנמכת חסמי מעבר – יושמו במסגרת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 (להלן: "חוק ההסדרים").

עם זאת, ההמלצות הנוגעות להקצבות הגפ"מ ולאחסונו טרם יושמו. על אף שיישום ההמלצות הנוגעות להנמכת חסמי המעבר מבורך, הוא אינו ממצה. שינוי ממשי בשוק אספקת גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית יתאפשר רק במידה שיתבצע מהלך משולב.

הצגת הדברים תהיה כדלקמן: תחילה נתאר בקצרה את שרשרת הייצור של הגפ"מ ואת השחקנים הפעילים בכל מקטע. לאחר מכן נפרט אודות כשלי התחרות בשוק אספקת גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית. בהמשך נסקור את ניסיונות העבר לטפל בכשלי התחרות הללו. נסיים בהמלצותינו לפתרון הכשלים התחרותיים.

2.      {C}{C}רקע

2.1.    {C}{C}גז פחמימני מעובה

גז פחמימני מעובה (הידוע בכינויו גם "גז בישול", להלן: "גפ"מ"), הוא אחד מתוצריו של תהליך זיקוק הנפט הגולמי והוא מורכב מתערובת של גזים פחמימניים, ובעיקר בוטן (80%) ופרופן (20%).{C}{C}[1]{C}{C}

גפ"מ הוא אחד ממקורות האנרגיה המרכזיים בישראל.{C}{C}[2]{C}{C} מספר צרכני הגפ"מ בישראל עומד על כ-2 מיליון{C}{C}[3]{C}{C} והוא משווק כמעט לכל משקי הבית במדינת ישראל לצרכי בישול והסקה.{C}{C}[4]{C}{C}

על אף קיומם של מקורות אנרגיה נוספים, הם אינם תחליפיים לגפ"מ ואינם מספקים את כל צרכיו של הלקוח הביתי:

גז טבעי{C}{C}[5]{C}{C} – כיום משמש גז טבעי כתשומה מרכזית ליצור חשמל וכמקור אנרגיה למפעלי תעשייה. מבחינה פונקציונאלית הגז הטבעי, לאחר הסבה של מספר רכיבים במערכת, יכול להוות תחליף לגפ"מ לבישול ולהסקת בתים. עם זאת, הקמת מערכת החלוקה של הגז הטבעי וחיבורה ללקוחות הביתיים צפויה לארוך שנים רבות. על כן, הגז הטבעי אינו מהווה כיום תחליף לגפ"מ עבור הלקוח הביתי.{C}{C}[6]{C}{C}

חשמל - קיימים לקוחות ביתיים רבים שמחממים את ביתם במזגנים או בתנורים חשמליים ומבשלים בכיריים חשמליות. על כן, מבחינה פונקציונאלית החשמל יכול להוות תחליף לגפ"מ עבור לקוחות ביתיים.

סולר - דלק נוזלי המתקבל בתהליך זיקוק הנפט הגולמי. השימוש הנפוץ בו הוא הנעת מנועי דיזל לתחבורה, חומר הסקה למערכות הסקה וכמקור אנרגיה לייצור חשמל. מבחינה פונקציונאלית הסולר יכול להוות תחליף לגפ"מ כמקור הסקה ללקוחות ביתיים.

כאמור לעיל, מבחינה פונקציונאלית יכולים החשמל (באופן מלא) והסולר (באופן חלקי) להוות תחליף לגפ"מ. יחד עם זאת, הם אינם יכולים להוות רסן על הפעלת כוח שוק מצד ספקי הגפ"מ. עבור לקוח שצורך גפ"מ על דרך של שימוש במערכת קיימת, ההחלטה להסב את מערכות החימום והבישול מגפ"מ לשימוש בחשמל או סולר כרוכה בעלויות גבוהות מדי ביחס להוצאה שלו על המוצר, לפחות בטווח הקצר, וזאת לאור הצורך להחליף את הציוד הקיים. בנוסף, ישנם שיקולים לשימוש בגפ"מ מעבר למחירם של מקורות האנרגיה ושל הציוד הנלווה, כגון התאמת הציוד לאזור המגורים ושיקולי עיצוב ומראה. על כן, גם חשמל וסולר אינם מהווים תחליפים קרובים לגפ"מ עבור צרכני גפ"מ רבים ואינם יכולים, כאמור, להוות רסן על הפעלת כוח שוק מצד ספקי הגפ"מ.

2.2.    {C}{C}שרשרת הייצור

שרשרת הייצור של הגפ"מ כוללת שלושה מקטעים עיקריים: מקטע הייצור (לרבות יבוא), מקטע האחסון, ומקטע השיווק. נעמוד כעת על מאפייניו של כל מקטע ונסקור את השחקנים הפועלים במסגרתו.

מקטע הייצור (לרבות יבוא)

בישראל ישנם שלושה מקורות לרכישה סיטונאית של גפ"מ: בתי זיקוק לנפט בע"מ, הממוקם בחיפה (להלן: "בז"ן"){C}{C}[7]{C}{C}, פז בית זיקוק אשדוד בע"מ (להלן: "בז"א";{C}{C}[8]{C}{C} בז"ן ובז"א יחדיו להלן: "בתי הזיקוק") וייבוא דרך נמל הנפט באשקלון, שמופעל על ידי חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ (להלן: "קצא"א").

הגפ"מ המיוצר בישראל אינו מסוגל לספק, בחודשים מסוימים, את דרישת המשק. בחודשי החורף, עולה הביקוש לגפ"מ משמעותית, הן מצד משקי הבית והן מצד הלקוחות במגזר העסקי. ההיצע של בתי הזיקוק איננו מספיק על מנת לספק ביקושים מוגדלים אלה, ולא ניתן להגדיל את היקף הזיקוק, הואיל ושני בתי הזיקוק קרובים מאוד למגבלת כושר הייצור שלהם.{C}{C}[9]{C}{C} בנוסף, הגפ"מ הוא רק אחד התוצרים של הזיקוק, והוא מהווה כ-2% מחבית נפט{C}{C}[10]{C}{C}, כאשר עיקר התוצרים הם מזוט, בנזין, וסולר. על כן, אף אם ניתן היה להגדיל את כושר הייצור (למשל, באמצעות בניית מתקן זיקוק נוסף, פעולה המצריכה השקעת הון רבה), נותר ספק בדבר כדאיות ההגדלה רק לצורך הגדלת כמות הגפ"מ. על כן, קיימת אסדרה שנועדה להסדיר את אופן מכירת הגפ"מ בחודשי מחסור על ידי בתי הזיקוק.{C}{C}[11]{C}{C} בנוסף, על מנת לספק את הביקוש בכלל חודשי השנה, ספקי הגפ"מ הגדולים מייבאים גפ"מ.

מחיר הגפ"מ בשער בתי הזיקוק מפוקח באופן שמכפיף את המחיר המרבי אותו רשאים בתי הזיקוק לגבות, למחירו של היבוא בשער הנמל בישראל (CIF).{C}{C}[12]{C}{C} הייבוא נמצא בנחיתות אל מול הייצור המקומי, מאחר שהוא כולל עלויות נוספות מעבר לעלויות ההובלה. עלויות אלה כוללות את עלויות האחסון, דמי ניטול,{C}{C}[13]{C}{C} עמיל מכס, עלות בודק כמויות באנייה, דמי שהייה, ככל שהאנייה משתהה בעגינתה בנמל, ביטוח סיכוני מלחמה וכיוצ"ב. בדיקת הרשות העלתה, כי סך עלויות היבוא גבוה בכ-7%-9% מהמחיר בשער בית הזיקוק. על כן, קיימת עדיפות, מבחינת הלקוחות המקומיים, לרכישת גפ"מ מיצור מקומי על פני היבוא.

מקטע האחסון

לאחר רכישת הגפ"מ מבתי הזיקוק הגפ"מ מועבר אל אמצעי ההובלה, שמובילים את הגפ"מ לאתרי האחסון והשיווק. תהליך ההעברה של הגפ"מ אל אמצעי ההובלה נקרא "ניפוק". הניפוק מבז"א מתבצע למכליות כביש, בעוד שהניפוק מבז"ן יכול להתבצע למכליות כביש או בהזרמה ישירה למתקני האחסון התפעולי של שלושת ספקי הגפ"מ הגדולים הממוקמים בקריית אתא.

ככלל, ספקי הגפ"מ לא מאחסנים לטווח ארוך, הן בשל העובדה שסך מקום האחסון הקיים בישראל מספיק למספר ימים בודדים לכל היותר, והן מחשש לסיכון מלאי (הסיכון מירידת מחירי הנפט והגפ"מ בעולם).{C}{C}[14]{C}{C}

באשר לגפ"מ המיובא, הוא מגיע, כאמור לעיל, אל נמל הנפט באשקלון, ושם מאוחסן במתקני קצא"א. ממתקני האחסון הגפ"מ המיובא מנופק לאמצעי ההובלה. מתקני האחסון מהווים תנאי הכרחי לקיומו של יבוא. זאת משתי סיבות: ראשית, לא ניתן לפרוק את כל הגפ"מ המגיע מאניית היבוא ישירות למכליות כביש ויש צורך באחסון ביניים, אף אם לטווח קצר; שנית, קיים פער זמנים, שעליו יש לגשר, בין פריקה של אניית גפ"מ שלמה, החייבת להיפרק תוך זמן קצר יחסית, לבין חלוקת הגפ"מ שיובא למספר ספקים. כיום האחסון בקצא"א משמש בעיקר את ספקי הגפ"מ הגדולים, אשר חוכרים מקצא"א נפחי אחסון לשנים רבות, כתחנת ביניים לגפ"מ שהם מייבאים. לעומתם, לספקי הגפ"מ הקטנים אין יכולת לאחסן, ועל כן הם אינם מסוגלים לייבא גפ"מ בעצמם.

מזה זמן קיים מחסור משמעותי של כושר אחסון גפ"מ. נכון להיום כלל נפח האחסון עומד על כ-13,000 טון והוא שווה ערך לצריכה יומית ארצית של כ-3-5 ימים. בעיית האחסון החריפה עקב סגירת אתרים בג'למה ובפי גלילות והקטנת נפח האחסון בקרית אתא עקב הוראות רגולטוריות. במצב הדברים הנוכחי, היצע האחסון הנגיש לספקים קטנים אינו צפוי לגדול בעתיד הנראה לעין, עקב מגבלות תכנוניות ורגולטוריות. כפי שנראה בהמשך, אילו ספקי הגפ"מ הקטנים, שאין להם כיום פתרונות אחסון, היו יכולים לאחסן במתקני קצא"א גפ"מ שהם מייבאים, הם היו יכולים להתגבר על חודשי המחסור באמצעות יבוא, וכך להתחרות באופן טוב יותר בספקים הגדולים.

מקטע השיווק

לאורך השנים פעילים מספר שחקנים ותיקים וגדולים בתחום אספקת הגפ"מ למשקי בית, אשר חלקם אף פעילים במקטעים אחרים בשרשרת הייצור: פזגז בע"מ (להלן: "פזגז"){C}{C}[15]{C}{C}, החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ (להלן: "אמישראגז") וסופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ (להלן: "סופרגז"; להלן יקראו יחדיו "שלושת הספקים הגדולים").{C}{C}[16]{C}{C} ניסיונות הכניסה והתרחבות של ספקי גפ"מ חדשים וקטנים נבלמת באופן עיקבי.

הגפ"מ בישראל מסופק ללקוחות הקצה באמצעות שלושה אמצעי אספקה:

{C}{C}1.       {C}{C}מכלים:{C}{C}[17]{C}{C} מכלי גפ"מ במשקל 12 ק"ג או 48 ק"ג, המשרתים הן לקוחות מוסדיים קטנים (דוכני מזון מהיר וכיוצ"ב) והן צרכנים ביתיים (בעיקר בתים פרטיים). כאשר הגפ"מ שבמכל מתרוקן, מתקשר הלקוח אל הספק ומבקש לרכוש תכולת מכל נוספת. הספק משנע את המכל החדש על גבי משאית אל בית העסק או בית הלקוח ומחליף את המכל הריק במכל המלא. המכל הריק נלקח על ידי הספק לשימוש חוזר. ספקי הגפ"מ מבצעים גם התקנות חדשות ותחזוקה של מערכת הצינורות והחיבורים. אספקת הגפ"מ הראשונה תגובה בגביית פיקדון עבור המכלים.

{C}{C}2.       {C}{C}מערכת גז מרכזית:{C}{C}[18]{C}{C} צובר או מרכזיה של מכלים הממוקמים בחצריו של הלקוח. הגפ"מ שייך לספק והלקוח משלם בגין צריכה על פי קריאת מונה. האספקה באמצעות מערכת גז מרכזית נעשית הן ללקוחות מוסדיים (מרכזי קניות, מסעדות, מכבסות וכיו"ב) והן ללקוחות פרטיים.

אספקה ללקוחות פרטיים תבוצע באמצעות צינורות שיחברו את כלל הדירות בבניין, או מספר בניינים, למערכת הגז המרכזית. האחריות על מילוי הצובר או המרכזיה בעת שהגפ"מ בה אוזל מוטלת על ספק הגפ"מ.

{C}{C}3.       {C}{C}צובר בלעדי: צובר תפעולי הממוקם בחצריו של לקוח מוסדי גדול (כגון מפעל תעשיה), בדרך כלל לצורך הפעלת קווי ייצור. הצובר והגפ"מ המאוחסן בו שייכים ללקוח, והתשלום הוא לא על פי מונה. כאשר הגפ"מ בצובר אוזל, באחריותו של הלקוח ליצור קשר עם ספק גפ"מ על מנת שזה יגיע עם מכלית גפ"מ וימלא את הצובר.

לקוחות הקצה בשוק הגפ"מ נחלקים לשני מגזרים: המגזר המוסדי והמגזר הביתי. שיווק הגפ"מ למגזר המוסדי יכול להתבצע באחד משלושת אמצעי האספקה שתוארו לעיל, אם כי 90% מכמות הגפ"מ שנמכר ללקוחות מוסדיים מסופקים באמצעות צובר בלעדי. הלקוחות המוסדיים משתמשים בגפ"מ כחומר בעירה ליצירת אנרגיה להפעלת קווי ייצור, להפעלת מכונות וכן לצרכי בישול.{C}{C}[19]{C}{C} נוכח העובדה שגפ"מ הוא תשומה משמעותית עבור חלק נכבד מלקוחות אלה, ומדובר בלקוחות עסקיים מיודעים, הלקוחות מתחרים באופן אגרסיבי בין הספקים על מנת לזכות בהטבות ובתנאי אספקה מיטביים. כמו-כן, חסמי המעבר של הלקוחות המוסדיים בין ספקי הגפ"מ נמוכים יחסית, בפרט עבור הלקוחות המחזיקים צובר בלעדי. בהתאם, לקוחות מוסדיים מתאפיינים בכח מיקוח אל מול הספקים.

באשר למגזר הביתי, שיווק הגפ"מ מתבצע באמצעות מכלים (40% מהכמות הנמכרת למגזר זה) או מערכת גז מרכזית (60% מהכמות). רובם המוחלט של הלקוחות המתגוררים בבתים משותפים צורכים את הגפ"מ באמצעות מערכת גז מרכזית, בעוד שהלקוחות המתגוררים בבתים צמודי קרקע צורכים את הגפ"מ באופן טיפוסי באמצעות מכלים.{C}{C}[20]{C}{C}

לצרכני המכלים המתגוררים בבתים פרטיים אין כדאיות כלכלית לעבור למערכת גז מרכזית. זאת, מאחר שבמערכת כזו עלויות קבועות גבוהות יחסית, שבבית משותף מתחלקות בין כלל הדירות המחוברות למערכת. מצדם של צרכני מערכת גז מרכזית, קיימות מגבלות חוקיות המונעות מצרכן המתגורר בבית משותף לעבור להשתמש במכלים במקום מערכת הגז המרכזית אליו הבית המשותף מחובר:{C}{C}[21]{C}{C}  (1)  איסור על החזקה ואחסון מכלים בתוך שטח בניין,{C}{C}[22]{C}{C} (2) קבלת אישור לשימוש בשטחים המשותפים בבניין מיתר בעלי הדירות.{C}{C}[23]{C}{C} 

כל לקוח ביתי מתאפיין בצריכת כמות קטנה יחסית של גפ"מ, כשעיקר השימוש הוא לצרכי בישול, ולעתים גם הסקת הבית. מסיבה זו, וכן בשל פערי מידע, מרבית הלקוחות הביתיים מתאפיינים באדישות צרכנית ביחס למחיר הגפ"מ. בנוסף, כפי שנראה להלן, ללקוחות ביתיים המחוברים למערכת גז מרכזית קיימים חסמים משמעותיים לעבור מספק גפ"מ אחד למשנהו. בהתאם, באופן טיפוסי, לקוחות ביתיים המחוברים למערכת גז מרכזית לא מתַחרים בין הספקים.

לאחר תיאור הרקע של שרשרת ייצור הגפ"מ, נעבור לדון בתמונת המצב התחרותית, כפי שזו עולה מבדיקת הרשות, תוך התמקדות באספקת הגפ"מ למשקי הבית באמצעות מערכת גז מרכזית.

2.3.    {C}{C}התחרות בשיווק גפ"מ למשקי בית – ניסיונות עבר לרפורמות בתחום

לאורך השנים בחנו גופי הממשלה הרלבנטיים ובכלל זה משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: "משרד התשתיות"), משרד האוצר ורשות ההגבלים העסקיים את שוק הגפ"מ ופעלו על מנת לפתור את כשלי התחרות האמורים.

כך, בסוף שנות השמונים של המאה הקודמת, החל תהליך של רפורמה במשק הגפ"מ שנועדה לפתוח את משק הגפ"מ לתחרות.{C}{C}[24]{C}{C} סעיפים 16 ו-17 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), תשמ"ט-1989 (להלן: "חוק ההסדרים 1989") נועדו להקל על כניסתם של ספקי גפ"מ חדשים לשוק ועל מעבר צרכנים מספק אחד למשנהו.{C}{C}[25]{C}{C} שנתיים מאוחר יותר תוקן חוק המקרקעין, באופן המפחית את הרוב הדרוש לצורך החלפת ספק גפ"מ מהסכמה פה אחד להסכמה של שני שלישים מבעלי הדירות, כאשר בהמשך ירד הרוב הדרוש למחצית.{C}{C}[26]{C}{C}

במקביל לתיקון חוק המקרקעין, נעשו צעדי חקיקה נוספים על מנת להקל על חסמי המעבר בשוק. בין היתר, נחקק חוק המקרקעין (החלפת ספק גז בבית משותף), התשנ"א-1991 (להלן: "חוק החלפת ספק גז"), אשר נועד להסדיר את מערכת היחסים בין ספק הגפ"מ היוצא לזה הנכנס. חוק זה מסדיר את פירוקם של הצוברים הממוקמים בעומק האדמה בסמוך לבנייני הצרכנים על ידי הספק היוצא, או את מכירתם לספק הנכנס, וכן את השבת דמי הפיקדון של המכלים על ידי הספק היוצא. כן מסדיר החוק את אופן האכיפה במקרה של הפרתו, ומקנה סמכות להטלת עיצום כספי.

בהקשר זה יצוין, כי ברשות ההגבלים העסקיים התנהלה חקירה פלילית בשוק הגפ"מ שהסתיימה בכתבי אישום. התיק שהתנהל ברשות עניינו בקרטל שהתקיים בין פזגז, סופרגז, אמישראגז ודורגז בין השנים 1994-1997, במסגרתו הסכימו החברות הנ"ל להימנע מלהתחרות על לקוחות חדשים, הן במגזר הביתי והן במגזר המוסדי. כך הסכימו החברות, כי לקוחות חדשים שטרם צרכו גפ"מ מהשותפות להסדר יחולקו בין החברות על פי מפתח שנקבע מראש, בהתחשב, בין היתר, בשיעור הלקוחות הקיימים שלהן מתוך כלל הלקוחות.{C}{C}[27]{C}{C}

בשנת 2008, הוכנסו לחוק ההסדרים 1989 תיקוני חקיקה, כהוראות שעה,{C}{C}[28]{C}{C} שנועדו להקל על מעבר צרכנים מספק גז אחד למשנהו. כך, למשל, נקבעה הוראה האוסרת על ספק יוצא לתת הצעת מחיר ללקוח שהודיע לו על סיום ההתקשרות, לפרק זמן של שישה חודשים מיום מתן ההודעה.{C}{C}[29]{C}{C} הוראה זו נועדה למנוע מספקי הגפ"מ הגדולים להוריד לטמיון את המאמצים להעברת לקוחות שעושים ספקי הגפ"מ האחרים. כמו כן, נאסר על ספק גפ"מ לכלול בחוזה תנאים שיכבידו על הצרכן להחליף ספק או לפגוע בתחרות. בנוסף, הוטלה חובה על ספק גפ"מ המשווק בפריסה ארצית שלא לסרב לתת שירות לצרכן המעוניין לצרוך ממנו גפ"מ, כל עוד הצרכן מתגורר במקום בו הספק מספק וכן בתנאים הדומים ללקוח באותו אזור.{C}{C}[30]{C}{C}

בשנת 2015 נכנסו לתוקף תקנות מסירת מידע בנוגע להספקת גז, אשר נועדו להמשיך ולתקן כשלים שהתגלו במהלך השנים. בין ההוראות שנקבעו בתקנות אלה היא הטלת החובה על ספק גפ"מ למסור מידע בנוגע לכתובות צרכני גפ"מ הצורכים באמצעות אותה מערכת גז מרכזית, וכן הטלת חובה על הספקים למסור את מחירי הגפ"מ הממוצעים של לקוחותיהם, על פי אזור גיאוגרפי, לצורך פרסומם על ידי משרד האנרגיה ועל מנת להגדיר מהם 'תנאים דומים' בסעיף 17ב לחוק ההסדרים 1989.

לאחרונה, פרסם מינהל הדלק והגז הצעה לתיקון תקנה 2 לתקנות מסירת מידע בנוגע להספקת גז, המרחיבה את חובת הפירוט הנדרשת מספק גפ"מ בחשבוניות הגז, באופן שיקל על הצרכן להבין ממה מורכב התשלום הנדרש ממנו. כמו כן, הצעה זו נועדה להקל על הצרכן הבודד להגיע להסכמות עם יתר הצרכנים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית, וזאת באמצעות חיוב ספק הגפ"מ למסור לצרכן בחשבון הגז את כתובות צרכני הגז הקשורים לאותה מערכת גז מרכזית.

כמו כן, לאחרונה התקבל חוק ההסדרים, אשר השינויים שהחיל בהנמכת חסמי המעבר יפורטו להלן.

כפי שנראה כעת, על אף ניסיונות עבר לפתור את הכשלים בתחום, שוק הגפ"מ בישראל ובפרט בכל הנוגע למערכת גז מרכזית, מועד לשיווי משקל לא תחרותי, וקיימות בו אינדיקציות לתחרות מועטה. על כן, נדרש להסיר את הכשלים המשמעותיים שנותרו, על מנת לאפשר לספקים הקטנים לחולל תחרות בשוק.

3.      {C}{C}התחרות בשיווק גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית

שוק אספקת הגפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית מועד לשיווי משקל לא תחרותי. זאת, בין היתר, משום שחברות הגפ"מ מוכרות למספר גדול של לקוחות קטנים ומשום שלספקי הגפ"מ הקטנים קיימים חסמים להתרחבות והגדלת נתח השוק. זאת ועוד, קיימים גם חסמים תמירים למעבר בין ספקי גפ"מ, אשר לאחרונה נעשה ניסיון להנמיכם במסגרת חקיקת חוק ההסדרים.

כלל המאפיינים הנ"ל מקלים על יצירת שיווי משקל על-תחרותי בשוק הגפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית, ומקלים על תיאום (בין במפורש ובין בהבנה שבשתיקה) בין הספקים הגדולים, שמספרם מועט.

להלן נפרט בהרחבה את התכונות הנוספות של השוק ההופכות אותו למועד לשיווי משקל לא תחרותי, ונציין אינדיקציות העולות מהנתונים שנאספו כי אכן בשוק קיימת תחרות מועטה.

3.1   {C}{C}מספר קטן של ספקים עם יכולת התרחבות

כאמור לעיל, אחת התכונות של השוק הגורמת לו להיות מועד לשיווי משקל לא תחרותי הוא מיעוט השחקנים בשוק המסוגלים להתרחב משמעותית. בפרט, שלושת ספקי הגפ"מ הגדולים, פזגז, אמישראגז וסופרגז מספקים כ-75% מהכמות המיועדת ללקוחות ביתיים במערכות גז מרכזיות. לצידם של שלושת הספקים הגדולים, קיימים ספקים בינוניים המחזיקים בנתח שוק של בין 5%-10% כל אחד (דורגז וגז יגל) וכן, עוד כעשרים ספקי גפ"מ קטנים מאוד, אשר נתח השוק הכולל שלהם אינו עולה על 10%, כאשר נתח השוק של כל אחד מהם אינו עולה על 5%.{C}{C}[31]{C}{C} כאמור, לספקים קטנים אלה חסמים משמעותיים המגבילים את יכולתם להגדיל את נתח השוק.{C}{C}[32]{C}{C} ככל שמספר המתחרים המסוגלים להתרחב קטן יותר, כך קל יותר לספקים הגדולים להגיע לשיווי משקל לא תחרותי.

3.2   {C}{C}חסמי כניסה והתרחבות

כפי שיורחב כעת, לשווקי הגפ"מ מאפיינים ייחודיים אשר יוצרים חסמי כניסה והתרחבות. על אף שבמקטע השיווק פועלים שחקנים רבים, בפועל מדובר במתחרים בעלי נתח שוק זניח, ואשר אין ביכולתם לרסן את כוח השוק של ספקי הגפ"מ הגדולים. כניסה לשוק, במובנה המהותי, מתקיימת רק כאשר המתחרה שנכנס לשוק יוכל לבסס שיווי משקל תחרותי בזמן סביר ובאופן יעיל.{C}{C}[33]{C}{C} קיימים מספר חסמים לכניסה מעין זו, כפי שיפורט להלן.

3.2.1          {C}{C}מגבלת כושר ייצור וההתמודדות עמה

כאמור לעיל, הגפ"מ הוא מוצר במחסור בתקופות מסוימות של השנה עקב מגבלת כושר הייצור של שני בתי הזיקוק בישראל. על מנת להתמודד עם מגבלת כושר היצור הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), תש"ע-2009 (להלן: "תקנות ההקצבות").

מנגנון הקצאת הגפ"מ בתקופת מחסור{C}{C}[34]{C}{C} אשר קבוע בתקנות ההקצבות, נועד להבטיח הקצאה סדירה של גפ"מ לספקים בתקופות מחסור ולמנוע עיוות באספקתו.{C}{C}[35]{C}{C} ללא התערבות במנגנון האספקה בתי הזיקוק היו עשויים לספק גפ"מ לפי שיקול דעתם, ובכלל זה, היו עשויים לספק את מלוא הכמות המיוצרת לספקים הגדולים בלבד או לחלקם, וכן לתת עדיפות לספקי גפ"מ להם יש קשרי בעלות עם בית הזיקוק. בכך היה כדי להדיר את רגליהם של הספקים הקטנים וכן לפגוע בוודאות העסקית של כלל הספקים לגבי כמות הגפ"מ שיש בידם להבטיח ללקוחותיהם.{C}{C}[36]{C}{C}

לפי תקנות ההקצבות, החלות על שני בתי הזיקוק, מודיע בית הזיקוק בתחילת כל חודש לכל ספקי הגפ"מ ולמנהל הגז במשרד התשתיות על תחזית כושר האספקה הצפוי שלו בשלושת החודשים הרצופים הבאים. כל ספק גפ"מ נדרש להעביר עד לעשרה בחודש את דרישתו לרכישת גפ"מ מבתי הזיקוק בחודש שלאחר מכן. אם סכום ההזמנות גדול מכושר האספקה – הרי שמדובר בחודש מחסור, והחלוקה של הגפ"מ בחודש זה תוסדר על ידי התקנות: ראשית, על פי סעיף 6 לתקנות ההקצבות, בחודשי מחסור יפריש כל בית זיקוק 2 אחוזים מכושר האספקה שלו עבור אספקת גז לספקי גז חדשים. במשך שלושת החודשים הראשונים לפעילותו יזכה כל ספק חדש{C}{C}[37]{C}{C} המעוניין בכך לרכוש גז מתוך 2 האחוזים הנ"ל, בכמות שלא תפחת מ-35 טון לחודש. החל מהחודש הרביעי, יקבל גז בכמויות שיורה עליהן המנהל{C}{C}[38]{C}{C} לפי צריכת צרכני הגז של ספק הגז החדש. אם עלתה הכמות שיש לספק לספקי גז חדשים על שני אחוזים מכושר האספקה של בית הזיקוק, יקבל כל אחד מספקי הגז החדשים את הכמות היחסית בהתאם לצריכת צרכניו.{C}{C}[39]{C}{C}

לאחר ספקי הגז החדשים, יקבלו ספקי הגז הקטנים,{C}{C}[40]{C}{C} בהתקיים תנאים מסוימים המפורטים בתקנות, כמות השווה לחלק היחסי הממוצע של ספק הגז הקטן ביחס לשאר ספקי הגז. כאשר הממוצע נקבע על פי כמויות עבר שרכשו (לפי חישוב שמפורט בתקנות) בתוספת 10% לאותו חלק יחסי ממוצע.{C}{C}[41]{C}{C} לבסוף, יקבלו ספקי גז שאינם חדשים או קטנים – ספקי הגפ"מ הגדולים – את הגפ"מ שנותר, באופן יחסי לשיעורים שקיבלו בעבר (לפי חישוב שמפורט בתקנות).{C}{C}[42]{C}{C}

אם כן, תקנות ההקצבות שואפות לתת עדיפות מסוימת לספקים חדשים ולספקים קטנים. אולם, בדיקת הרשות מצאה כי אין בכך כדי לאפשר לספקים אלה לחולל תחרות:

ראשית, ההגנה לספק חדש ניתנת לתקופה קצרה של שנה בלבד. לאחר שנה זו הוא הופך לספק גז קטן, אשר יתקשה להתרחב כפי שיפורט להלן.

שנית, היכולת של ספק קטן לגדול בשיעור של 10% בחודש מחסור תלויה בהתקיימות מספר תנאים, וביניהם הדרישה כי סך כל רכישות הגז מבתי הזיקוק של כלל ספקי הגז הגדולים{C}{C}[43]{C}{C} עולה על 75% מסך כל מכירת הגז של בתי הזיקוק. ככל הנראה תנאי זה מתקיים נכון להיום, אך אין ביכולת ספקי הגז הקטנים לדעת האם בחודש מסוים הוא אכן מתקיים או שהמצב הקיים ימשיך להתקיים בעתיד. בהתאם, יהיה להם חוסר וודאות לגבי התוספת המגיעה להם.

כמו כן, ספק אם יש הצדקה למנוע את היכולת של ספקים קטנים לגדול מרגע שנתח הרכישות מבתי הזיקוק הכולל של ספקי הגז הגדולים פוחת מ-75%, כל עוד נתח השוק של החברות הגדולות איננו נמוך משמעותית מ-75%. גם כאשר ספקי הגז הגדולים יחזיקו בנתח רכישות הנמוך מ-75%, עדיין מדובר בריכוז נתח שוק משמעותי מאוד בידי מעטים.

שלישית, התוספת של 10% על החלק היחסי של ספק הגז הקטן אינה מספיקה בכדי לאפשר התרחבות בעלת משמעות תחרותית. בפועל, בחודשי מחסור, יתכן שהספק הקטן יקבל פחות גפ"מ ממה שהוא מקבל בחודשים אחרים ואף פחות גפ"מ ממה שהוא זקוק לו. בשונה מספקי הגז הגדולים, אין לספק הקטן אפשרות להשלים את החוסרים מיבוא, כפי שיפורט בפרק הדן במגבלת האחסון, ולכל היותר הוא מצליח לרכוש את החוסרים מהספקים הגדולים בפרמיה.

בהקשר זה אף יוער, כי נוסחת החישוב של ממוצע כמויות עבר גורמת לכך שבשקלול הממוצע ייכנסו גם חודשים בהם אין ביקושים גבוהים לגפ"מ, כגון חודשי הקיץ. כפי שצוין לעיל, לספקי גפ"מ קטנים אין יכולת אחסון, ולכן הם יתקשו לרכוש גפ"מ ביתר החודשים בהם הביקוש נמוך ולאחסן אותו, כך שממוצע הרכישות שלהם לא יפגע לצורכי החישוב בתקנות ההקצבות.

אמנם, תקנות ההקצבות מאפשרות להגדיל את ההקצבה בחודש מחסור לספק גז קטן אם הוא הצליח להראות כי העביר אליו צרכנים הצורכים יותר מ-120 טון בשנה. במצב דברים זה, מורות תקנות ההקצבות על העברת כמות הגפ"מ שמסופק על ידי בית הזיקוק מספק הגפ"מ ממנו עוברים הצרכנים לספק הגפ"מ אליו עוברים הצרכנים.{C}{C}[44]{C}{C} ברם, מדובר בכמות גדולה מאד שלצורך העברתה נדרש הספק הקטן לקלוט לקוח מוסדי גדול או כמה עשרות בניינים הצורכים גפ"מ באמצעות מערכת גז מרכזית, בשנה אחת. על פי בדיקת הרשות, מדובר ברף גבוה כאשר מדובר בלקוחות ביתיים, בפרט כאלה המחוברים למערכת גז מרכזית. זאת לאור הקושי של ספק קטן להוכיח כי אותו צבר לקוחות ביתיים אכן עבר לרכוש גפ"מ ממנו וקיומם של חסמי מעבר, שיפורטו בהמשך בפרק 3.3, העומדים בפני מעבר של לקוחות אלה מספק לספק, בייחוד בתקופה טרם חקיקת חוק ההסדרים.

לבסוף, ככל שספק גפ"מ מעוניין לצמוח בשיעור העולה על אותם 10% חודשיים (אשר מהווים בפועל, כאמור לעיל, פחות מכך), אך הנמוך מ-120 טון, אין ביכולתו לעשות כן, בהיעדר הקצבה של גפ"מ.

הנה כי כן, ההסדר הקיים בתקנות ההקצבות כיום, למרות מאמציו לעזור במידה מסוימת לספקים חדשים וקטנים, הלכה למעשה נוטה לקבע את נתחי השוק של ספקי הגפ"מ ומקשה על התרחבות הספקים הקטנים.

ביום 24.6.2015 פרסם משרד האנרגיה טיוטת תיקון לתקנות ההקצבות להערות הציבור. בטיוטת התקנות מוצעים מספר שינויים שנועדו לעודד את התחרות בין ספקי הגפ"מ. כך למשל, מוצע כי כמות הגפ"מ שעל ספק להראות לצורך העברת הקצבה יורד מ-120 טון בשנה ל-60 טון בשנה. כמו כן, ספק גפ"מ קטן יהיה רשאי להגדיל את הקצבתו ב-20% במקום 10% האפשריים כיום, במידה ושמר על רמת מחירים נמוכה בששת החודשים טרם הזמנת הגפ"מ. נראה כי על אף ששינויים אלה עשויים להקטין את חסמי ההתרחבות של ספקים קטנים, הם לא יקנו לספקים הקטנים את היכולת לרסן הפעלת כוח שוק על ידי הספקים הגדולים.

בנוסף לתקנות ההקצבות, חלים על בית הזיקוק באשדוד תנאים שהוטלו על ידי הממונה על הגבלים עסקיים בזמנו במסגרת אישור מיזוג פז-בז"א.{C}{C}[45]{C}{C}  סעיף 8.2 לתנאי מיזוג פז-בז"א קובע כי בז"א לא תספק לפזגז, או לכל חברה קשורה אחרת, כמות גפ"מ העולה על הכמות היחסית שנמכרה לפזגז בחודש המקביל בשנה הקודמת. סעיף זה נועד להתמודד עם החשש מחסימה אפשרית של יתר ספקי הגפ"מ, ודחיקת רגליהם מהשוק, על-ידי הגדלת כמות הגפ"מ שבז"א מספקת לפזגז (או לספקי גפ"מ אחרים שלפז זכויות בהם) על חשבונם של ספקי הגפ"מ האחרים. התנאי מגביל, אפוא, את פזגז מלהתרחב על-דרך הגדלת רכישותיה מבז"א, אך אינו גורע מאפשרותה להתרחב בדרכים אחרות, כגון באמצעות ייבוא גפ"מ. ואכן, בפועל פזגז היא יבואנית הגפ"מ הגדולה ביותר.

3.2.2          {C}{C}מגבלת אחסון

כאמור לעיל, בתקופות מחסור, ספקי הגפ"מ הגדולים מייבאים גפ"מ על מנת לגשר על המחסור. על מנת לייבא גפ"מ, יש להקים או לרכוש שטח אחסון, לצורך פריקת הגפ"מ המיובא. ברם, קיים מחסור בשטחי אחסון. מחסור זה מקשה מאוד על ספקי הגפ"מ הקטנים לייבא, ובכך מונע את התרחבותם.{C}{C}[46]{C}{C}

מבדיקת הרשות עולה, כי החלופה העיקרית לאחסון העומדת בפני ספקי הגפ"מ הקטנים היא במתקני קצא"א. נכון להיום, כל נפח האחסון הקיים בקצא"א מוקצה לספקי גפ"מ החוכרים מקצא"א נפחי אחסון לשנים רבות.{C}{C}[47]{C}{C} לכן, יש צורך לבנות שטחי אחסון נוספים כדי לאפשר לספקי גפ"מ נוספים לאחסן גפ"מ מיובא. אולם, קצא"א דורשת מספקי הגפ"מ התחייבות לתקופת זמן ממושכת כתנאי להרחבת שטחי האחסון. דרישה זו, בעבור ספק גפ"מ קטן או חדש, מהווה חסם כניסה וחסם התרחבות משמעותי. בהיעדר יכולת לצפות מה יהיה נתח השוק העתידי של ספק קטן או חדש, מתקשה הספק להתחייב לתקופה ארוכה ולהשקעת כספים משמעותית. 

3.2.3          {C}{C}סיכום חסמי כניסה והתרחבות

כפי שהראינו לעיל, קיים לספקים הקטנים קושי משמעותי להתרחב. זאת משום שבחודשי מחסור, אין לבתי הזיקוק די כושר ייצור על מנת למלא את הביקושים. תקנות ההקצבות אינן נותנות לספקים הקטנים עדיפות מספקת המאפשרת להם להתרחב משמעותית על דרך רכישה מבתי הזיקוק בחדשי מחסור. בנוסף, לספקים קטנים יש קושי לייבא, משום שעל מנת לייבא יש צורך לאחסן את הגפ"מ המיובא, ולספקים הקטנים אין נגישות למתקני אחסון רלוונטיים. חסמים אלו מונעים את התרחבותם של ספקי גפ"מ קטנים. התוצאה היא שספק קטן שיבקש להתחרות באגרסיביות ולהוריד משמעותית מחירים על מנת להגדיל נתח שוק, לא יוכל לעשות כן, בהיעדר כמות מספקת של גפ"מ לספק ללקוחותיו.

מבדיקת הרשות עולה, כי בשל הקושי האמור להגדיל את כמויות הגפ"מ שנרכשות מבתי הזיקוק ובשל הקושי לייבא, הספקים הקטנים נאלצים מפעם לפעם לרכוש גפ"מ מהספקים הגדולים על מנת לעמוד בהתחייבויות כלפי לקוחותיהם, וזאת בפרמיה גבוהה. לאור פרמיה זו, רכישה של גפ"מ על ידי הספקים הקטנים, בחודשי מחסור, מן הספקים הגדולים, בהם הספקים הקטנים אמורים להתחרות, איננה פותרת את קשיי ההתרחבות.

3.3   {C}{C}חסמי מעבר ללקוחות מערכת גז מרכזית

מעבר לחסמי הכניסה וההתרחבות שתוארו לעיל, קיימים חסמי מעבר תמירים ללקוחות, שמגבילים מאוד מעבר לקוחות מערכת גז מרכזית בין ספקי הגפ"מ. כאמור חוק ההסדרים שעבר לאחרונה בכנסת עושה מאמץ ממשי להפחית חסמי מעבר אלה. בחלק זה נפרט חסמי מעבר אלו, את השינויים שהביא חוק ההסדרים והקשיים שטרם נפתרו.

תקנות החלפת ספק גז מסדירות את הליך החלפת ספק הגפ"מ בכל הנוגע למערכת גז מרכזית, ובפרט מסדירות את היחסים שבין הספק היוצא והספק הנכנס. כך, התקנות מסדירות את מכירת הצובר מהספק היוצא לספק הנכנס, את תשלום התמורה בגין המכל על ידי הספק הנכנס, הוראות לגבי פירוק המכל, החזרת דמי הפיקדון ששולמו עבור המכל וקיזוז חוב שוטף מהם, סמכות הטלת עיצום כספי על מי שמפר הוראות מסוימות בתקנות, וכיוצא בזה.

טרם חקיקת חוק ההסדרים, על פי חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: "חוק המקרקעין"){C}{C}[48]{C}{C} ותקנות החלפת ספק גז{C}{C}[49]{C}{C}, על מנת להחליף ספק גפ"מ נדרשה הסכמה בכתב של יותר ממחצית מבעלי הדירות. בפועל, היה קושי משמעותי לאתר את כל בעלי הדירות ולכנס אותם לישיבה, על פי תקנון הבית המשותף, כמו גם להחתים אותם על כתב הסכמה למעבר לספק גפ"מ חדש.{C}{C}[50]{C}{C}

במהלך בדיקת הרשות עלו טענות, כי כאשר לקוחות המתגוררים בבית משותף מודיעים לספק גדול על החלפתו, לעיתים קרובות הספק הגדול מערים קשיים בביצוע ההחלפה. כך, על פי הנטען, הספק הגדול מתמהמה בהחלפה המבוקשת בטיעונים שונים (כגון טענה כי החתימות מזויפות, טענה כי החתימות שייכות למי שאינם בעלי הדירות, טענה כי קיימים בניינים נוספים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית ולכן מספר החתימות לא עומד בדרישות החוק, וכיוצ"ב). הליך הבירור וההוכחה המוטל על הספקים הקטנים החפצים להעביר את הלקוחות הללו אליהם מצריך השקעת משאבים גדולים, המקשים מאוד על התהליך. בהיעדר גורם מכריע אחר, יישוב סכסוכים הנוגעים לעניינים אלה מופנה לבתי המשפט, ומטבע הדברים הליכים אלה אורכים זמן רב ומעכבים את החלפת הספק באופן שיוצר חסם מעבר.

סעיף 11 לחוק ההסדרים נתן מענה חלקי לסוגיות אלו. בסעיף נקבע, כי במסגרת תיקון חוק החלפת ספק גז{C}{C}[51]{C}{C} תוספנה הוראות הקובעות כי החלטה על החלפת ספק גז בבית משותף תתקבל באחת מאלה: הסכמה בכתב של יותר ממחצית בעלי הדירות או החלטת אסיפת בעלי דירות שהתקבלה ברוב נוכחים. אסיפת בעלי דירות כאמור תהיה בנוכחות של מעל ממחצית בעלי הדירות, ומקום שלא נכחו בשעה היעודה מעל מחצית בעלי הדירות, אזי תוכל להתכנס אסיפה נוספת בנוכחות 20%-30% מבעלי הדירות, בהתאם למספר הדירות בבניין{C}{C}[52]{C}{C}. כאמור, חוק ההסדרים עשה כברת דרך בפתרון הבעיות בתחום חסמי המעבר, אך המלאכה עודה רחוקה מסיום.

כך, קושי נוסף טמון במקרים בהם מערכת גז מרכזית אחת מספקת גפ"מ למספר בניינים. מטבע הדברים, עולה השאלה מהי הדרך להשיג את ההסכמה שנדרשה בחוק המקרקעין, והאם יש צורך בהשגת רוב בכל אחד מהבניינים. במקרים בהם נדרש בית המשפט לסוגיה הובהר, כי אין צורך בקבלת הסכמה של רוב בעלי הדירות בכל בניין ובניין, אלא די בקבלת הסכמה של רוב בעלי הדירות מכלל בעלי הדירות בבניינים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית.{C}{C}[53] לאור פסיקה זו, עולה שאלה נוספת ביחס לאפשרות להחליף ספק גפ"מ ללא ידיעת מי מבעלי הדירות באחד הבניינים. כך לדוגמה, במצב בו שלושה בניינים מחוברים למערכת גז מרכזית אחת, שני בניינים מתוך השלושה עשויים לקבל החלטה על החלפת ספק גפ"מ מבלי שהדבר הובא כלל לידיעתו של הבניין השלישי, ובלבד שהושגה הסכמתם של רוב בעלי הדירות מסך שלושת הבניינים ושההסכמה הושגה באסיפה הכללית של שני הבניינים הרלוונטיים.

בעניין זה, המליצה הרשות בטיוטת הדו"ח כי על ההחלטה להתקבל באסיפה מיוחדת של כל הבניינים המחוברים למערכת. במסגרת אסיפה זו, הרוב שיידרש לצורך החלפת ספק גפ"מ יהיה רוב רגיל, קרי – רוב הנוכחים באסיפה מיוחדת זו. עם זאת, חוק ההסדרים קבע כי כל אחד מהבניינים המחוברים למערכת יוכל לקבל החלטה על החלפת ספק גז בדומה לקבלת החלטה כזו בבניין יחיד, קרי קבלת החלטה בכל בניין בנפרד. לחלופין נקבע כי ניתן להחליף ספק גז בהסכמה בכתב של יותר ממחצית מכלל בעלי הדירות בכל הבניינים יחדיו{C}{C}[54]{C}{C}.

יש להוסיף, כי הואיל ובעלי דירות שמשכירים את הדירה לשוכר הנושא בעלות הגפ"מ אדישים להחלטות שתתקבלנה ביחס להחלפת ספק, חוק ההסדרים מאפשר לשוכר בדירה להצביע באסיפה בכפוף להצגת ייפוי כוח בכתב, לרבות באמצעים אלקטרוניים, מבעל הדירה ואף מאפשר לדיירים בדיור ציבורי ולדיירים בעלי שכירות רשומה בבתים המיועדים להשכרה לטווח ארוך להצביע בעצמם{C}{C}[55]{C}{C}.

בהקשר זה יצוין, כי במהלך בחינת הרשות עלו טענות לפיהן ספקי הגפ"מ הגדולים יכולים למנוע מעבר צרכני מערכת גז מרכזית על ידי פנייה ממוקדת לבעלי דירות שטרם נתנו הסכמתם להחלפת הספק. בפנייה ממוקדת זו, יכולים ספקי הגפ"מ הגדולים להפחית את מחיר הגפ"מ בצורה משמעותית לבעלי דירות אלה בלבד, על מנת לסכל את האפשרות להשיג את ההסכמה הקבועה בחוק, של מעל 50% מבעלי הדירות. ואכן, מנתונים מדגמיים שנאספו ברשות עולה כי בפועל קיימת אפליה בין דיירים שונים שמחוברים לאותה מערכת גז מרכזית, הן בהיבט התשלום הקבוע והן בהיבט התשלום עבור הצריכה השוטפת.

סעיף 10(2) לחוק ההסדרים, הקובע את הוספת סעיף 17ג לחוק הסדרים 1989, מתמודד עם סוגיה זו. כך נקבע, כי ספק גז יחויב להציע לצרכנים שונים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית את אותן החלופות להסכם התקשרות לאספקת גז{C}{C}[56]{C}{C}. עוד נקבע, כי ספק גז יאפשר לצרכן לעיין בחוזים ולקבל מידע אודות תנאי ההתקשרות של שאר הצרכנים הקשורים באותה מערכת גז מרכזית{C}{C}[57]{C}{C}. אמנם, קביעת מחיר אחיד לכלל הצרכנים עלולה להביא לכך שהמחיר יעלה לאותם צרכנים שהיו יכולים להיות מופלים לטובה.  עם זאת, סביר כי המחיר הממוצע החדש לא יהיה גבוה יותר מהמחיר הממוצע הקיים כאשר מותר להפלות, שכן אם הספקים היו יכולים להעלות לכל הלקוחות את המחיר ולגבות מחיר ממוצע גבוה יותר, הרי שהיו עושים כן כבר קודם. בנוסף, עליית מחיר מסוימת עבור הצרכנים שלפני כן הופלו לטובה תעודד אותם לחפש אלטרנטיבה אחרת אצל ספק גפ"מ אחר ובכך תאיץ את הדינמיקה התחרותית בשוק. זאת להבדיל מאפליה, שכאמור עלולה להקצין משמעותית את חסמי המעבר ולפגוע בתחרות.

לסיכום חלק זה, בפני צרכני גפ"מ במערכת גז מרכזית עומדים חסמי מעבר בין ספקי גפ"מ, אשר בחלקם באו על תיקונם באמצעות השינוי שהביא עמו חוק ההסדרים.

3.4   {C}{C}אינדיקציות לקיומה של תחרות מועטה

אכן, ישנן מספר אינדיקציות לכך שהתחרות בשיווק גפ"מ למשקי בית המחוברים למערכת גז מרכזית נמוכה. בפרט, בדיקת הרשות הראתה כי נתחי השוק של שלושת ספקי הגפ"מ הגדולים במכירת גפ"מ למשקי בית המחוברים למערכת גז מרכזית יציבים לאורך השנים. יציבות בנתחי השוק של הספקים הגדולים עקבית עם הטענה כי הם לא מרבים לחטוף לקוחות זה לזה. גורם שמחזק עוד יותר אינדיקציה זו לתחרות מועטה הוא שלקוחות ביתיים המחוברים למערכות גז מרכזיות לא נוטים לעבור לעיתים קרובות מספק גפ"מ אחד למשנהו. גם תוצאה זו עקבית עם החשש לתחרות מועטה בשוק. בפרט, הרשות מצאה כי בשנים 2011 עד 2014, הלקוחות שאיבדו שלושת הספקים הגדולים, כמו גם הלקוחות שהם גייסו, מהווים אחוז מזערי ממחזור המכירות שלהם. בפרט, מנתונים שנאספו מספקי הגפ"מ הגדולים בין השנים 2011-2014 עולה כי שיעור קליטת הלקוחות על ידי הספקים הגדולים ושיעור איבוד הלקוחות של הספקים הגדולים הוא זניח, ועמד על פחות מאחוז ממחזור המכירות שלהם. עוד נמצא שמעברי הלקוחות שהתבצעו היו בעיקר בין הספקים הגדולים לקטנים וההיפך, בעוד שבין הספקים הגדולים לבין עצמם כמעט ולא נצפה מעבר לקוחות.

אינדיקציה נוספת לתחרות מועטה בין הספקים הגדולים בשוק היא הפער בין המרווח לפני הוצאות מימון של הספקים בשוק המוסדי לעומת המרווח לפני הוצאות מימון של הספקים במערכות גז מרכזי. מהנתונים עולה כי המרווח של הספקים הגדולים במערכות גז מרכזיות למשקי בית גבוה בצורה משמעותית מהמרווח בשוק המוסדי.

נוסף על כל אלה, במהלך השנים התקבלו ברשות ההגבלים העסקיים תלונות רבות, הן מספקי גפ"מ קטנים והן מלקוחות. הטענות המרכזיות היו כי שלושת הספקים הגדולים נוקטים במאמצים רבים לסכל מעבר של לקוחות אל ספקים קטנים. על פי הנטען, כאשר צרכן פוטנציאלי הצורך גפ"מ מספק קטן פונה לספק גדול לצורך קבלת הצעת מחיר לשם מעבר לשירותיו של הספק הגדול, לרוב הוא יקבל הצעה תחרותית שתגרום לו לעבור. לעומת זאת, כאשר הצרכן הפוטנציאלי צורך את הגפ"מ מספק גדול אחר, הספק שאליו פנה הלקוח לא ימהר לשוב אליו עם הצעת מחיר, או שההצעה שיתן תנקוב במחיר שאיננו תחרותי. הדברים הללו עקביים עם נתוני מעבר לקוחות בפועל כפי שפורט לעיל.

תלונות נוספות שהתקבלו ברשות עוסקות, בין היתר, בהערמת קשיים באישור קבלת חתימות בעלי הדירות המעוניינים להחליף ספק גפ"מ או הערמת קשיים לגבי זהות החותמים ובתלונות על עיכוב בהחלפת הספק בשטח.

מאפייני השוק, מיעוט מעבר לקוחות בפועל, וקיומו של פער מרווחים משמעותי בין השוק המוסדי לביתי, בתוספת התמונה המדאיגה העולה מהתלונות האמורות שהתקבלו ברשות, מצביעים על כך שהספקים הגדולים נמנעים מלהתחרות זה בזה.

 

 

4.      {C}{C}המלצות

ראינו לעיל כי אספקת גפ"מ למשקי בית הצורכים באמצעות מערכת גז מרכזית מועדת לשיווי משקל לא תחרותי, ושבנוסף ישנן אינדיקציות לחוסר תחרות בפועל. מצאנו כי קיימים כשלי שוק, אשר טרם טופלו, בשני נושאים עיקריים: מגבלת קיבולת בייצור המקומי המונעת מספקים קטנים להתרחב משמעותית והיעדר אחסון לצרכי יבוא על ידי ספקים קטנים. להלן יפורטו המלצותינו בנוגע לכל אחד מן הנושאים:

4.1   {C}{C} המלצות בנוגע לתקנות ההקצבות

לצורך הסרת חסמי כניסה וחסמי התרחבות של ספקי הגפ"מ הקטנים, המלצת הרשות, היא שיש להסיר את המגבלות על ההקצבה עבור ספק גז קטן או חדש, כך שספקים אלה יהיו זכאים לכל הגפ"מ שהם זקוקים עבור לקוחותיהם. הספקים הקטנים והחדשים יכולים להיות מחוללי תחרות בשוק ולשבור שיווי משקל על-תחרותי, ולפיכך, על פי המלצתנו הנ"ל, יש לאפשר להם לרכוש גפ"מ בכמות בלתי מוגבלת מבתי הזיקוק, בכפוף לכך שהגז שיסופק להם יימכר ללקוחותיהם בישראל. ספק גז קטן או חדש שידרוש גפ"מ מעבר לנדרש בגין לקוחותיו תשלל זכותו המועדפת לקבל גפ"מ והוא יוכפף להקצבות בדומה לספקי הגז הגדולים. הכמות השיורית תוקצה לספקי הגז הגדולים, אשר אפשרות הייבוא פתוחה בפניהם.

על מנת להקטין את החששות שעולים מפני שימוש לא בטיחותי בגפ"מ שירכשו הספקים הקטנים, ניתן להתנות את ביטול המגבלות על ההקצבה בכך שהספקים ידרשו לדווח בדיעבד על הכמויות שהם מכרו בפועל לכל לקוח. כמו כן, ככל שנתח השוק הכולל של הספקים הקטנים יגדל משמעותית, ניתן לשקול השוואה של המגבלות לספקים הקטנים והחדשים לאלה של הספקים הגדולים.

בסעיף 3(א) לטיוטת הצעות החלטה לממשלה במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2017 ו-2018 (להלן: "הצעת המחליטים"), שפורסמה להערות הציבור ביום 28.7.2016, הוצע לבחון גיבוש הסדרים להקלה על ספקים קטנים במילוי גז בבתי הזיקוק. עם זאת, המלצה בעניין זה לא הוטמעה לבסוף בחוק ההסדרים אשר עבר בכנסת. אנו סבורים שההמלצה המפורטת כאן מהווה הסדר אשר יקל עם ספקים קטנים כאמור.

בנוסף, ככל שלא תתקבל ההמלצה הנ"ל בנוגע לתקנות ההקצבות, מומלץ לשנות את הפרוצדורה המסדירה את הליך העברת צבר צרכנים בשיעור כולל של 120 טון. בפרט, מומלץ שהליך הוכחת העברת צבר צרכנים לא ידרוש שיתוף פעולה מהספק הישן ממנו הועברו הצרכנים. כמו כן, מומלץ לאפשר העברת ההקצבה טרם התחלת אספקת הגפ"מ בפועל, כנגד הצהרה של הספק הקטן בדבר קיומם של לקוחות שהביעו נכונות לעבור אליו.

 

4.2   {C}{C}המלצות בנוגע לאחסון

כפי שתואר לעיל, החסם המרכזי המונע מספקי הגפ"מ הקטנים לייבא הוא היעדרו של מקום אחסון. אילו היה לספקים הקטנים מקום אחסון רחב נפח, הם היו יכולים לייבא את הכמות הדרושה להם בחודשי מחסור. כך הם היו יכולים לפעול ביתר אגרסיביות לקליטת לקוחות תוך שהם מסוגלים להבטיח ללקוחות את אספקת הגפ"מ, מבלי להיבנות על חסדיהם של הספקים הגדולים, המוכרים להם, כאמור, בפרמיה גבוהה. על פי המידע שבידינו, קצא"א מוכנה להחכיר שטח אחסון לספק גפ"מ רק אם הוא מוכן להתחייב להחכרת היקף מינימאלי של שטח אחסון ולטווח ארוך, דרישה שבה ספקים קטנים וחדשים לא מסוגלים לעמוד. הדרך הקלה ביותר לפתור בעייה זו היא באמצעות בניית מתקני אחסון על ידי המדינה והשכרתם לספקי גפ"מ קטנים וחדשים. כך ייפתר הקושי הנזכר לעיל לגבי אחסון במתקני קצא"א על ידי ספקים קטנים וחדשים ואף תקטן מגבלת האחסון המשקית.

הצעת המחליטים התייחסה לסוגיה זו במסגרת ס' 3(ב) להצעה. בסעיף זה הוצע לערוך הליך תחרותי להקמה והפעלה של מתקן לאחסון מלאי של גפ"מ, כאשר הזוכה בהליך זה יידרש לאפשר אחסון תפעולי לטובת קידום התחרות במשק הגפ"מ, בהתאם להנחיות מנהל מינהל הדלק. גם הצעה זו לא נכנסה לבסוף לחוק ההסדרים.

 

5.      {C}{C}סיכום

סקרנו לעיל את כשלי השוק באספקת הגפ"מ ללקוחות ביתיים הצורכים באמצעות מערכת גז מרכזית, ומשעבר חוק ההסדרים, התמקדו הפתרונות המוצעים בשני רבדים: פתרון שיתמודד עם כושר הייצור המוגבל של בתי הזיקוק ויעניק יתרון לספקים קטנים וחדשים ברכישת גפ"מ מהם; ופתרון שיאפשר לספקים קטנים וחדשים לייבא גפ"מ לישראל.

לטעמנו, על אף שחוק ההסדרים הביא עמו הקלה בחסמי המעבר, אין בו מענה ליתר הסוגיות המפורטות במסמך זה. שינוי ממשי בשוק אספקת גפ"מ למשקי בית באמצעות מערכת גז מרכזית יתאפשר רק במידה שיתבצע מהלך משולב.

 

 


[1]{C}{C} אתר האנטרנט של משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, בכתובת:

http://energy.gov.il/Subjects/CookingGas/Pages/GxmsMniLPGAbout.aspx (להלן: "אתר משרד התשתיות"). ראו גם הגדרת המונח גז פחמימני מעובה בחוק הגז (בטיחות ורישוי), תשמ"ט-1989 (להלן: "חוק הגז"): "תערובת המורכבת בעיקרה מפרופן, פרופילן, בוטן ובוטילן והאיזומרים שלהם והנמצאת במצב נוזלי או גז".

[2]{C}{C} על פי אתר משרד התשתיות, בשנת 2010 הגיעה צריכת הגפ"מ לכ-525 אלף טון.

[3]{C}{C} אתר משרד התשתיות.

[4]{C}{C} בנוסף, הגפ"מ משמש כמקור אנרגיה במגזר העסקי (מפעלים תעשייתיים, פטרוכימיה, בתי-חולים, בתי-מלון וכיוצ"ב) והמגזר החקלאי (בעיקר בענפי החממות והלולים).

[5]{C}{C} גז טבעי מוגדר בסעיף 2 לחוק משק הגז הטבעי, תשס"ב-2002: "תערובת של גזים פחמימניים ולא-פחמימניים המכילה כמרכיב משמעותי גז מתאן (CH4) אשר בטמפרטורה של 15°C ובלחץ אטמוספרי נמצאת במצב צבירה של גז".

[6]{C}{C} זאת למעט בערד ובאזורים מסוימים בדימונה – בהן נמכר גז טבעי לשימוש ביתי נוכח מיקום המאגר, כ-6 ק"מ דרומית לערד. חזקת ערד הוענקה בשנת 1961 לחברת נפט לישראל בע"מ (להלן: "חנ"ל") ולמרות שתוקפה פג ביום 16.10.2011, חנ"ל מוסיפה לספק לצרכנים הסופיים באזורים הנ"ל את כמות הגז המזערית שעוד נותרה במאגר. ראו הרחבה לעניין זה: הכרזות על בעלי מונופולין לפי סעיף 26(א) לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988: דלק קידוחים שותפות מוגבלת יחד עם אבנר חיפושי נפט וגז שותפות מוגבלת, Noble Energy Mediterranean Ltd, ישראמקו נגב 2 שותפות מוגבלת, ודור חיפושי גז שותפות מוגבלת – בעלות מונופולין באספקת גז טבעי לישראל החל מהמחצית השניה של 2013 (13.11.2012) הגבלים עסקיים 500249, עמ' 13.

[7]{C}{C} בז"ן מוחזקת על ידי החברה לישראל בע"מ (37.08%), מפעלים פטרוכימיים בישראל בע"מ (29.48%) והציבור (33.44%).

[8]{C}{C} בז"א מוחזקת במלואה על ידי פז חברת נפט בע"מ (להלן: "פז"). ראו: החלטה בעניין הודעת המיזוג בין החברות פז חברת נפט בע"מ ובית זיקוק לנפט - אשדוד בע"מ (27.9.2006) הגבלים עסקיים  5000447 (להלן: "תנאי מיזוג פז-בז"א").

[9]{C}{C} פז חברת נפט בע"מ – דו"ח תקופתי לשנת 2015, עמ' 107: http://www.paz.co.il/index.aspx?id=4271; בתי זקוק לנפט בע"מ – דו"ח תקופתי לשנת 2015, עמ' 23:

  http://www.bazan.co.il/investors/Assets/Docs/Bazan%20Annual%20Report%202015.pdf.

[10]{C}{C} בשל הקור, בחורף נוצר אף פחות גפ"מ בתהליך הזיקוק.

[11]{C}{C} תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי בתי זיקוק וספקי גז), תש"ע-2009.

[12]{C}{C} צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחיר מרבי לגפ"מ בשער בית זיקוק), תש"ס-2000.

[13]{C}{C}  פריקה או טעינה של מטען והעברתו לכלי תובלה לשם הוצאתו מהנמל או לאוניה או לשטח אחסנה.

[14]{C}{C} מכלי אחסון בקריית אתא המצויים בבעלות של הספקים פזגז, אמישראגז וסופרגז. לכל חברה בעלות על המכלים שלה. כמו כן, לפזגז ולאמישראגז מתקני אחסון קטנים גם בבאר שבע. למספר ספקים מצומצם יש מתקנים תפעוליים קטנים, שעולים כדי נפח של כ-50-120 טון והממוקמים במתקניהם הלוגיסטיים של אותם ספקים. ליתר הספקים הקטנים אין פתרונות אחסון.

[15]{C}{C} פזגז נמצאת בבעלות פז, אשר מחזיקה גם בבתי זיקוק לנפט אשדוד.

[16]{C}{C} גם חברת דור אלון טכנולוגיות גז בע"מ (להלן: "דורגז")  הוא ספק גפ"מ גדול, אולם הוא פועל בעיקר אל מול לקוחות מוסדיים.

[17]{C}{C} למונח "מכל גפ"מ" או "מכל גז" מספר הגדרות. כך למשל, המונחים "מכל" או "מכל גפ"מ" מוגדר בסעיף 1 לצו הגז (בטיחות ורישוי)(מכלי גפ"מ מיטלטלים), התשע"ה-2015 כך: "כלי קיבול מיטלטל המיועד לאחסון גפ"מ אשר תקן ישראלי ת"י 70 או תקן ישראלי ת"י 844 חל עליו", כאשר ת"י 70 הינו תקן המיועד למכלים למילוי חוזר לגפ"מ, ות"י 844 הינו תקן המיועד למכלים שלא למילוי חוזר לגפ"מ. המונח "מכל גז" אף מוגדר בתקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (משק הגז – החלפת ספק גז), תשנ"א-1991 (להלן: "תקנות החלפת ספק גז") בצורה מרחיבה: "כלי קיבול המשמש לאחסון גז, בין שהכלי בצורת צובר או מכל".

[18]{C}{C} המונח "מערכת גז מרכזית" מוגדר בסעיף 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה)(מסירת מידע בנוגע להספקת גז), תשע"ה-2015 (להלן: "תקנות מסירת מידע בנוגע להספקת גז"), כך: "מערכת להספקת גז שבאמצעותה מסופק גז לשתי דירות או יותר".

[19]{C}{C} ניתן לחלק את הלקוחות המוסדיים לשני סוגים: לקוחות תעשייתים המשתמשים בגפ"מ כמקור אנרגיה ולקוחות מוסדיים המשתמשים בגפ"מ לצרכי חימום ובישול, בדומה למשקי בית אך בהיקפים גדולים יותר.

[20]{C}{C} נפחם הממוצע של צובר או מרכזיה נע בין חצי טון לארבעה טון. נוכח גודלם של הצוברים ביחס לצריכתו הנמוכה של צרכן ביתי יחיד, צרכנים ביתיים אינם מחזיקים בצובר פרטי.

[21]{C}{C} קיימים קשיים נוספים, כגון הוראות הנוגעות למכלי גפ"מ מיטלטלין שנקבעו בסעיף 204 לתקן ישראלי ת"י 158, ביניהן הוראות לגבי מיקום המכלים, דרך אחסנתם, מקומות אסורים לאחסנה, קריטריונים לבניית חדר גז, וכיוצא בזה.

[22]{C}{C} למעט שני סייגים: (1) כאשר המכלים ואביזריהם מותקנים ומוחזקים מאחורי קיר חיצון של הבניין, אשר הינו אטום לעבר הבניין ומכיל מוצא לאוויר החוץ מצדו השני; (2) כאשר המכלים ואביזריהם מותקנים ומוחזקים בתוך הבניין, בחלק שאינו מיועד למגורים, תחת תנאים מסוימים. פרטי הסייגים מצויים בהוראת סעיף 204.9 לתקן ישראלי ת"י 158.

[23]{C}{C} סעיף 55(ג) לחוק המקרקעין קובע כי ניתן לקבוע בתקנון הצמדתו של חלק מסוים ברכוש המשותף לדירה פלונית, למעט חריגים  כגון: מעליות, חדרי מדרגות, מקלטים וכיוצא בזה. סעיף 62(א) לחוק המקרקעין קובע כי לצורך קביעה כאמור בתקנון יש צורך בהסכמה של כל בעלי הדירות.

[24]{C}{C} ע"א 2512/90 סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ נ' תופיני סער, פ"ד מה(4) 405, 421 (1991).

[25]{C}{C} סעיף 16 לחוק ההסדרים 1989 מתיר לכל אדם לעסוק ביבוא, מכירה או שיווק של גפ"מ, בכפוף להוראות כל דין, וקובע חובת אספקה שתוטל על בתי הזיקוק לכל ספק גפ"מ; סעיף 17 לחוק ההסדרים 1989 קובע כי צרכן יהיה רשאי לרכוש גפ"מ מכל ספק גפ"מ, על פי בחירתו, וכי הוא רשאי להודיע לספק הגפ"מ על רצונו להפסיק את ההתקשרות עמו מבלי שספק הגפ"מ יוכל לאכוף על הצרכן את המשך ההתקשרות עמו.

[26]{C}{C} חוק המקרקעין (תיקון מס' 13), התשנ"א-1991, ס"ח 1350, 117 (26.3.1991), חוק המקרקעין (תיקון מס' 15), התשנ"א-1991, חוק המקרקעין (תיקון מס' 15), התשנ"ד-1994, ס"ח 1472, 244 (8.7.1994).      

[27]{C}{C} ארבע החברות ורוב נושאי המשרה שלגביהם הוגש כתב אישום הורשעו על פי הודאותיהם ונגזרו עליהם עונשים בהיקפים שונים. על החברות הוטלו קנסות בסכומים שבין 3,500,000 ₪ ועד ל-4,040,000 ₪. על הנאשמים הוטלו עונשי מאסר בפועל לתקופה מירבית של ששה חודשים, וכן עונשי מאסר מותנה וקנסות בסכום כולל של למעלה משישה מיליון ₪; ראו: ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' פנחס (פיקי) בידרמן ואח' (7.3.2010) הגבלים עסקיים 5001588; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' פנחס (פיקי) בידרמן (16.11.2008) הגבלים עסקיים 5001313; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' פנחס (פיקי) בידרמן ואח' (15.5.2007) הגבלים עסקיים 5000594; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' אייזק מוצ'ניק ואח' (24.10.2007) הגבלים עסקיים 5000702; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' משה אריה בן ברוך אולדק (31.10.2007) 5000704; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' גדעון בנסקי (5.3.2008) הגבלים עסקיים 5000791; ת"פ 366/04 מדינת ישראל נ' דורגז בע"מ (13.4.2008) הגבלים עסקיים 5000958; 366/04 מדינת ישראל נ' צבי מור (פורסם בנבו, 1611.08). נוסף על כך, הרשות ניהלה חקירה שהובילה לכתבי אישום בחשד לקיום הסדר כובל בין פזגז, גז-יגל, חברת שכביץ פטרולגז 1997 בע"מ, ונושאי משרה בחברות הנ"ל שהסתיימה בזיכויים; ראו: ת.פ. (י-ם) 1061/05 מדינת ישראל נ' תני בן יצחק גבע ואח' (פורסם בנבו, 11.6.2009).

{C}{C}[28]{C}{C} שתי הוראות השעה הנ"ל הוארכו והן בתוקף עד ליום 1.1.2019.                                                       

[29]{C}{C} סעיף 17א לחוק ההסדרים 1989.

{C}{C}[30]{C}{C} סעיף 17ב לחוק ההסדרים 1989.         

[31]{C}{C}על הספקים הקטנים נמנים: אור גז צובר בע"מ; אינטר גז חברה לגז בע"מ; אינטרנשיונל גרין-גז ישראל בע"מ; אמגזית פ.ק. בע"מ; גז עבדו תמרה בע"מ; גזגל בע"מ; דלקל נתיבי גז בע"מ; חורה גז בע"מ; ישראגז (אופק) בע"מ; כל בו גז 2002 בע"מ; מאזן אבו דיאב מ.א.ד. בע"מ; מסטר גז בע"מ; מעוז הגז בע"מ; ניו גז כרמל בע"מ; נורדגז בע"מ; פאי נפט לישראל בע"מ; קורז אנרגיה בע"מ; קידמה החברה המרכזית לגז בע"מ; ש.א.מ. מרכז הגז בע"מ; ושמש שיווק והפצת גז (1989) בע"מ. ראו, אתר משרד האנרגיה (27.12.2016 תאריך כניסה):

 http://energy.gov.il/InformationForPublic/Data/Pages/GxmsMniGasCompaniesData.aspx.

[32]{C}{C} דורגז מאופיינת בחסמי התרחבות נמוכים יותר מאחר והיא ספקית גדולה בתחום המוסדי ובעלת נפחי אחסון בקצא"א. בפועל, היא אינה מגדילה את נתח השוק שלה בשוק הביתי. גז-יגל חברה לשיווק והפצת גז (1996) בע"מ (להלן: "גז-יגל"), הוא היחיד מבין הספקים הקטנים אשר הצליח להגדיל את מכירותיו, אמנם באופן מתון, לאורך השנים ואינו מהווה עוד ספק קטן.

[33]{C}{C} Faull & Nikpay "The EU Law of Competition" p. 369 (3rd edition, 2014); וראו גם: Herbert Hovenkamp "Federal Antitrust Policy: The Law of Competition and its Practices" p. 579 (4th ed., 2011).

[34]{C}{C} סעיף 1 לתקנות ההקצבות מגדיר "חודש מחסור" כ"חודש שבו אין בידי בית זיקוק לספק את מלוא הביקוש ממנו לגז".

[35]{C}{C} לעניין תכלית תקנות ההקצבות ראו: פרוטוקול ישיבה מס' 116 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-18, ע"מ 2, 1.12.2009.

[36]{C}{C} בעניין זה ראו תנאי מיזוג פז-בז"א, ה"ש 8 לעיל.

[37]{C}{C} הגדרת המונח "ספק גז חדש" קבועה בתקנה 1 לתקנות ההקצבות: "ספק גז הרוכש גז מבתי זיקוק שנה או פחות ואינו תאגיד קשור לספקי גז אחרים".

[38]{C}{C} המנהל ממונה על ידי שר האנרגיה מכח סעיף 3(ב) לחוק הגז (בטיחות ורישוי), תשמ"ט-1989.

[39]{C}{C} סעיף 6 לתקנות ההקצבות: "(א)  בחודשי מחסור יפריש כל בית זיקוק 2 אחוזים מכושר האספקה שלו אשר ישמשו לאספקת גז לספקי גז חדשים. (ב)  בחודשי מחסור יקבל ספק גז חדש, המעוניין בכך, במשך שלושת החודשים הראשונים לפעילותו, גז מתוך 2 האחוזים כאמור בתקנת משנה (א), בשיעור שלא יפחת מ-35 טון לחודש, ומן החודש הרביעי יקבל גז בכמויות שיורה עליהן המנהל, לפי צריכת צרכני הגז של ספק הגז החדש; עלתה הכמות שיש לספק לספקי גז חדשים לפי תקנה משנה זו על שני אחוזים מכושר האספקה של בית הזיקוק, יקבל כל אחד מספקי הגז החדשים את הכמות היחסית בהתאם לצריכת צרכניו. (ג)   יתרת הכמות האמורה בתקנת משנה (א), שהמנהל לא הורה לספק לספקי גז חדשים ואשר לא סופקה להם, או שספקי הגז החדשים לא צרכו אותה, תסופק לכל שאר ספקי הגז בכמות השווה לחלקם היחסי בגז שמספקים בתי הזיקוק לפי תקנות אלה."

[40]{C}{C} "ספק גז קטן" מוגדר בסעיף 1 לתקנות ההקצבות: "ספק גז שהמנהל הודיע עליו לבית זיקוק שהוא ספק גז למעלה משנה ואינו תאגיד קשור לספקי גז אחרים ושחלקו היחסי בגז שנופק לו בבית הזיקוק ביחס להיקף המכירות לשאר ספקי הגז בבתי הזיקוק, בשלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור, אינו עולה על 5 אחוזים."

[41]{C}{C} תקנה 7 לתקנות ההקצבות: "(א)  בחודש מחסור יספק בית זיקוק לכל ספק גז קטן, המעוניין בכך, גז בשיעור מכושר האספקה של אותו בית זיקוק, השווה לחלק היחסי בגז שקיבל ספק הגז הקטן מבית הזיקוק, ביחס לשאר ספקי הגז –

(1)   בשלושת החודשים המקבילים בשנה הקודמת בממוצע; לעניין זה יראו את חודש המחסור בחודש השלישי במניין שלושת החודשים האמורים; (2)   בשלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור, בממוצע. (ב)  לעניין חישוב שיעור הגז יהיה משקלן של התקופות האמורות בתקנת משנה (א)(1) ו-(2) שווה. (ג)   שיעור הגז שיקבל ספק גז קטן, יהיה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), בתוספת 10 אחוזים ממנו. (ד)  תקנת משנה (ג) תחול רק בהתקיים שני תנאים אלה: (1)   ספק גז קטן הגיש למנהל את כל הדוחות שלפי תקנה 11 והוכיח, להנחת דעתו של המנהל, כי כל רכישות הגז ואספקותיו נעשו לפי תקנות אלה; (2)   סך כל רכישות הגז מבתי הזיקוק של כלל ספקי הגז שביום תחילתן של תקנות אלה אינם ספקי גז קטנים עולה על 75 אחוזים מסך כל מכירת הגז של בתי הזיקוק."

[42]{C}{C} תקנה 8 לתקנות ההקצבות: "(א)  בחודש מחסור יספק בית זיקוק לספק גז שאינו ספק גז קטן ומעוניין בכך, גז בשיעור מן הכמות הכללית שמספק בית הזיקוק, השווה לחלק היחסי בגז שסיפק לשאר ספקי הגז שאינם ספקי גז קטנים –

(1)   בשלושת החודשים המקבילים בשנה הקודמת, בממוצע; לעניין זה יראו את חודש המחסור כחודש השלישי במניין שלושת החודשים האמורים; (2)   בשלושת החודשים שקדמו לחודש שלפני חודש המחסור, בממוצע. (ב)  לעניין חישוב שיעור הגז האמור יהיה משקלן של התקופות האמורות בתקנת משנה (א)(1) ו-(2) שווה; חישוב כאמור ייעשה מתוך כושר האספקה של אותו בית זיקוק, בניכוי כמות הגז שהופרשה בעבור ספקי הגז החדשים והקטנים לפי תקנות 6 ו-7. (ג)   לצורך חישוב שיעור הגז האמור בתקנת משנה (א), יראו חודש שבו ספק גז לא רכש גז מבית זיקוק בשל שלילת רישיונו, כאילו סופק לו גז בכמות זהה לזו שסופקה לו בחודש האחרון שלפני שלילת הרישיון. (ד)  בית זיקוק יודיע לספק גז מהו שיעור הגז שעליו לספק לאותו ספק גז ושחושב לפי התקנות."

[43]{C}{C} על פי התקנות מדובר ב"כלל ספקי הגז שביום תחילתן של תקנות אלה אינם ספקי גז קטנים עולה על 75 אחוזים מסך כל מכירת הגז של בתי הזיקוק". ראו ה"ש 41 לעיל.

[44]{C}{C} תקנה 10 לתקנות ההקצבות: "(א) הוכיח ספק גז למנהל, להנחת דעתו, כי התקשר בחוזה לאספקת גז עם צרכן גדול, יורה המנהל לבתי הזיקוק להעביר לספק הגז (להלן – הספק הנכנס), את הגז נושא החוזה ולגרוע אותו ממי שסיפק גז לצרכן הגדול קודם לכן (להלן – הספק היוצא), בכפוף לאמור בתקנות משנה (ב) ו-(ג). (ב) כמות הגז שתועבר מהספק היוצא לספק הנכנס תהיה הכמות הבסיסית כשהיא מוכפלת בחלק היחסי שמהוות הרכישות בישראל של הספק היוצא מכלל הרכישות של אותו ספק (להלן – הכמות המועברת); לעניין זה –"הכמות הבסיסית" – הכמות הממוצעת שרכש הצרכן הגדול מספק הגז היוצא בשלושת החודשים שקדמו לחתימת החוזה שלו עם הספק הנכנס; "כלל הרכישות" – רכישות מבתי הזיקוק בישראל ורכישות מייבוא. (ג) רכש הספק היוצא גז בשני בתי הזיקוק תיגרע הכמות המועברת בחלקים יחסיים מרכישותיו של הספק היוצא בשני בתי הזיקוק."

[45]{C}{C} לעיל ה"ש {C}{C}8{C}{C}{C}{C}{C}.

[46]{C}{C} יוער, כי קיים גם מחסור בשטחי אחסון לגפ"מ שנרכש מתוצרת מקומית, המגביל את יכולת ההתרחבות של ספקי הגפ"מ הקטנים גם בעיתים בהם אין מגבלות קיבולת.

[47]{C}{C} פזגז, אמישראגז וגז יגל שוכרות מכלים ל-15 שנים, סופרגז שוכרת מכלים ל-10 שנים ודורגז ל-5 שנים.

[48]{C}{C} סעיף 59ד(ב) לחוק המקרקעין, אשר בוטל במסגרת סעיף 12(1) לחוק ההסדרים, קבע כך: "בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, רשאים בעלי הדירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה להחליט על סיום כל החוזים שנחתמו עם ספק הגז או באמצעותו, ולהתקשר עם ספק גז אחר כדי לרכוש ממנו או באמצעותו; החלטה כאמור טעונה הסכמה בכתב של יותר ממחצית מבעלי הדירות".

[49]{C}{C} תקנה 2(ב) לתקנות החלפת ספק גז.

[50]{C}{C} בת.א. (חיפה) 62466-10-13 פזגז בע"מ נ' גזגל בע"מ (פורסם בנבו, 24.11.2013) נקבע כי כי אחד התנאים לקיומו המלא של סעיף 59ד(ב) הינו קבלת "החלטה" כדין, בדבר החלפת ספק גפ"מ, ואין די בהשגת חתימה של רוב הדיירים ללא החלטה פורמאלית.

[51]{C}{C} בסעיף 11(1) לחוק ההסדרים נקבע לשנות את שם חוק זה לשם "חוק המקרקעין (החלפת ספק גז המספק גז באמצעות מערכת גז מרכזית)".

[52]{C}{C} סעיף 11(3)(ב)(3) לחוק ההסדרים קובע כך: "נכחו בשעה שנקבעה לפתיחת האסיפה מחצית מבעלי הדירות; לא נכחו מחצית מבעלי הדירות כאמור – ניתן יהיה לקיים את האסיפה במועד האחר שצוין בהודעה לפי פסקה (1), ובלבד שחלפה לפחות חצי שעה משעת הכינוס שנקבעה, וההחלטה התקבלה בנוכחות מספר בעלי דירות שלא יפחת מהאמור להלן: (א) אם מספר הדירות אינו עולה על עשר – לפחות שלושה מבעלי הדירות; (ב) אם מספר הדירות עולה על עשר ואינו עולה על שלושים – 25% מבעלי הדירות; אם מספר הדירות עולה על שלושים – 20% מבעלי הדירות."

[53]{C}{C} ת.א. (מרכז) 16593-05-09 פנחס גרבר נ' ש.א.מ מרכז הגז בע"מ (פורסם בנבו, 19.8.2009), ת.א. (י-ם) 45840-10-10 שלום כהן נ' חברת אמישרגז (פורסם בנבו, 28.11.2010).

[54]{C}{C} סעיף 11(3)(ד) לחוק ההסדרים קובע כך: "היו שני בתים משותפים או יותר מחוברים לאותה מערכת גז מרכזית, תתקבל החלטה על סיום כל החוזים שנחתמו עם ספק הגז או באמצעותו והתקשרות עם ספק גז אחר, בדרך כאמור בסעיף קטן (א)(1) או (2), בכל אחד מהבתים המשותפים, בנפרד, או בהסכמה בכתב של יותר ממחצית מכלל בעלי הדירות בכל הבתים המשותפים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית".

[55]{C}{C} סעיף 11(3)(יב) לחוק ההסדרים קובע כדלקמן: "בסעיף זה 'בעל דירה' – לרבות כל אחד מאלה: (1) מי שבעל הדירה אישר לו בכתב לפעול בשמו לעניין זה, ובכלל זה באמצעים אלקטרוניים; (2) דייר בדירה ציבורית כהגדרתה בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998, שרשאי להצביע באסיפה בהתאם לנוהל של משרד הבינוי והשיכון לעניין זה; (3) שוכר דירה שזכות השכירות שלו נרשמה בפנקסי המקרקעין והקרקע שעליה בנוי הבית המשותף מיועדת להשכרה לטווח ארוך בהתאם להוראות התכנית החלה עליה, וביום קבלת ההחלטה על החלפת ספק הגז נותרו לפחות שישה חודשים עד לסיום חוזה השכירות שהוא צד לו".

[56]{C}{C} סעיף 10(2)(א)(1) לחוק ההסדרים קובע כך: "ספק גז חדש יציע לכל צרכני הגז שמיתקן הגז שלהם מחובר לאותה מערכת גז מרכזית את אותם תנאי התקשרות".

[57]{C}{C} ראה סעיף 10(2)(א)(4) לחוק ההסדרים.