רשות התחרות

קישורים מהירים

07/08/18
501558

יבוא אישי ככלי לקידום תחרות

WORD:
תאריך פרסום:
07/08/2018
קבצים מצורפים: דו"ח

 

רשות הגבלים עסקיים

 

 

 

יבוא אישי ככלי לקידום תחרות

                          

 

 

 

 

 

 

ירושלים, ‏07 אוגוסט 2018, ‏‏‏‏כ"ו אב תשע"ח

 

 

 

רח' עם ועולמו 4, ת.ד. 34281, ירושלים 9134102 | טלפון: 02-5458503 | פקס: 02-5458555

Am V'Olamo St., P.O.B 34281, Jerusalem, 9134102 Israel | Tel: +972-2-5458500| Fax: +972-2-5458555

lishka@aa.gov.il  | www.antitrust.gov.il

 

תוכן עניינים

            

             מבוא. {C}3{C}{C}{C}

1.           רקע – תחרות מיבוא ותחרות ביבוא. {C}5{C}{C}{C}

1.1.                 ריכוזיות בישראל וחשיבות היבוא.. {C}5{C}{C}{C}

1.2.                 תחרות במקטע היבוא: יבוא רשמי ויבוא מקביל. {C}8{C}{C}{C}

1.3.                 יבוא אישי כערוץ חלופי לקידום תחרות ביבוא.. {C}9{C}{C}{C}

2.           יבוא אישי כגורם מקדם תחרות ליבוא מסחרי: מאפיינים, מגמות והיבטים תחרותיים.. {C}10{C}{C}{C}

2.1.                חשיבות היבוא האישי לרווחת הצרכן בישראל ולתחרות.. {C}10{C}{C}{C}

2.2.                 תהליך היבוא האישי ומבנה התחרות בין השחקנים הפעילים במקטעיו השונים.. {C}10{C}{C}{C}

2.3.                 התפתחות היבוא האישי כחלק מהתפתחות המסחר המקוון בישראל בכללותו. {C}14{C}{C}{C}

3.           חסמים בפני התפתחות היבוא האישי. {C}17{C}{C}{C}

3.1.                 מיסוי. {C}17{C}{C}{C}

3.2.                רגולציה על יבוא אישי. {C}19{C}{C}{C}

3.3.                 יבוא אישי של מוצרי תקשורת כמקרה מבחן. {C}26{C}{C}{C}

3.4.                 מגבלות חברת הדואר, פערי אכיפה של משטרי המיסוי וחוקיות היבוא והשלכותיהם על היבוא האישי  {C}29{C}{C}{C}

3.5.                 התמונה שעולה מהחסמים האסדרתיים – המלך הוא עירום.. {C}33{C}{C}{C}

3.6.                חסמים שאינם אסדרתיים.. {C}33{C}{C}{C}

4.           המלצות.. {C}36{C}{C}{C}

5.           סיכום.. {C}40{C}{C}{C}

6.           נספח א - יבוא אישי של מוצר תקשורת – הלכה למעשה.. {C}41{C}{C}{C}

 

 

 

 

מבוא

המשק הישראלי הוא ריכוזי,{C}[1]{C} ולכן מיוחסת חשיבות מיוחדת לתחרות מיבוא לצורך הורדת רמת המחירים. תמונת המחירים ורמת הרווחיות של יבואנים דומיננטיים בענפים רבים במשק בהם מתקיים יבוא, מעלה את הצורך בקיומם של רסנים תחרותיים גם לפעילותם.{C}[2]{C} בהקשר זה מודגשת לעיתים קרובות חשיבותם של ערוצי יבוא מקבילים. במסגרת יישום המלצות ועדת לנג הממשלה פועלת להסרת חסמים ליבוא מסחרי מקביל בענפים שונים. אולם מאפייניו של היבוא המקביל פוגמים ביכולתו להפוך לרסן תחרותי משמעותי על מחירי המוצרים באופן רציף לאורך זמן.

במקביל, בשנים האחרונות ניכרת מגמת עלייה במסחר המקוון בישראל באופן כללי, ובפרט ביבוא אישי שמשמעותו רכישה ישירה של צרכן ישראלי מקמעונאים מקוונים בחו"ל.{C}[3]{C} לפי מחקר שערכה חברת TASC, שוק המסחר המקוון בישראל צמח בשנים 2014-2016 בשיעור שנתי של 25%, ורכישות מחו"ל של מוצרים שנועדו לצריכה פרטית הן 40% מסך הרכישות המקוונות.{C}[4] מגמת הצמיחה של המסחר המקוון בכלל, ושל היבוא האישי בפרט, נשענת, מצד הביקוש, על רמת אוריינות דיגיטלית גבוהה, ציפייה לנוחות שימוש בפלטפורמות מסחר, גמישות וחופש בחירה ביחס למשלוח הטובין לצרכן וכל זאת במחיר וזמן אספקה סבירים. מצד ההיצע, צמיחתו של מסחר מקוון, הן מקומי והן מחו"ל, מותנית גם בקיומם של מערכים לוגיסטיים מקומיים, אשר בתורם מממשים יתרונות לגודל ומתייעלים ככל שסך היקף המסחר המקוון צומח.

ליבוא האישי פוטנציאל להוות גורם מקדם תחרות לערוץ היבוא המסחרי, כמו גם ליצרנים מקומיים, בענפי צריכה רבים. בנוסף, יבוא אישי מאפשר לצרכנים בישראל גישה למגוון רחב של מוצרים מרחבי העולם, פעמים רבות במחירים זולים יחסית. אולם, כדי לממש פוטנציאל זה, יש צורך במסגרת אסדרתית ובירוקרטית שתומכת בהתפתחות היבוא האישי ומקלה עליו, במשטר מיסוי המעודד אותו ובמנגנוני שילוח בינלאומי ומקומי משוכללים ותחרותיים.  

בישראל קיימים כיום חסמים אסדרתיים ובירוקרטיים משמעותיים לצמיחת היבוא האישי. בנוסף, פערי אכיפה של משטר "חוקיות היבוא"{C}[5] ביחס ליבוא אישי בין שחקנים שונים בתחום השילוח פוגעים בכושרם התחרותי של חלק מהשחקנים וביכולתם לשפר את שירותיהם דרך מימוש יתרונות לגודל. בפועל, רק כ-1% מסך חבילות היבוא האישי מטופלות על ידי חברות הבלדרות ואילו חברת הדואר אחראית לשאר ה-99%, וככלל, השירות הניתן על ידה לצרכן הוא נחות יחסית בצד היותו זול יותר. כך, התפתחותו של ענף השילוח מעוכבת, ובתורה גם התפתחות היבוא האישי המבוסס על שירותיו של הענף.

במסמך זה תובא בהרחבה חשיבותו התחרותית של ערוץ היבוא האישי, וייסקרו מגמות בו על רקע מגמות כלליות במסחר המקוון בישראל. במסגרת זו, תודגם חשיבות התפתחותו של ענף השילוח כענף תומך לפעילות היבוא האישי, וחשיבות תנאי התחרות בין השחקנים בו. לאחר מכן ייסקרו חסמים מרכזיים להתפתחותו של היבוא האישי, תוך שימת הדגש על חסמים אסדרתיים הנוגעים לחוקיות יבוא והשפעתם של חסמים אלו על התחרות בין שחקני מפתח בתחום השילוח ליבוא האישי. המלצות רשות הגבלים עסקיים (להלן: "הרשות") המובאות בסופו של מסמך זה מכוונות להסיר חסמים אלו על ידי אימוץ הגדרה ברורה ומוסכמת ל"יבוא אישי"; הקלה בדרישות חוקיות היבוא על יבוא אישי; פישוט התהליכים הבירוקרטיים הכרוכים ביבוא אישי עבור הצרכן; הנגשת מידע לצרכן בדבר התהליכים שעליו לעבור לצורך יבוא אישי; וניהול ההליך באופן מקוון.

 

 

1.      {C}רקע – תחרות מיבוא ותחרות ביבוא

{C}1.1.  {C}ריכוזיות בישראל וחשיבות היבוא

ענפים רבים בכלכלה הישראלית מונים מספר נמוך של מתחרים. בכמחצית הקטגוריות בתחום המזון, לדוגמה, שני המתחרים הגדולים חולקים ביניהם 75% או יותר מהיקף המכר (ראו תרשים 1). גם בתחום התמרוקים חולקים ביניהם שני המתחרים הגדולים בקטגוריות מרכזיות שונות 75% או יותר מהיקף המכר (ראו תרשים 2). תוצאתה המרכזית של הריכוזיות המתוארת היא רמת מחירים גבוהה לצרכן (ראו תרשים 4).

תרשים 1: מדד CR2 בתחום המזון ב-2015, לפי קטגוריות מוצר

{C}{C}תרשים 1: מדד CR2 בתחום המזון ב-2015, לפי קטגוריות מוצר{C}

מקור: נילסן, עיבודי הכלכלן הראשי במשרד האוצר, מתוך: סקירה כלכלית שבועית, אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, 27.3.2016

תרשים 2: מדד CR2 בתחום הטואלטיקה ב-2016, לפי קטגוריות מוצר

{C}{C}תרשים 2: מדד CR2 בתחום הטואלטיקה ב-2016, לפי קטגוריות מוצר{C}

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני נילסן (ללא נתוני רשתות הפארם)

בתנאים אלו, מיוחסת חשיבות רבה להגברת התחרות, הן בענפים הנשלטים על ידי יצרנים מקומיים והן בענפים בהם פועל מספר מצומצם של יבואנים דומיננטיים. שיעור הצריכה הפרטית של מוצרי תעשייה שמקורה ביבוא עלה בעשורים האחרונים, ועמד ב-2013 על כ-73%{C}[6]{C}, אולם, במחקר שפרסם מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, עולה כי קיימת שונות גבוהה בשיעור היבוא בין ענפי צריכה שונים. למשל, שיעור היבוא מכלל הצריכה של מוצרי מזון נמוך ביחס ליתר המוצרים המיובאים ועומד על כ-15%. כמו כן, ניכר כי בענף זה כמעט ולא הייתה צמיחה בשיעור היבוא בין השנים 1995-2011. לעומת זאת, בענפי ההנעלה, הלבשה וחפצים אישיים ניכרת צמיחה משמעותית בהיקף היבוא, אשר העלתה את חלקו בסך הצריכה מכ-30% בשנת 1995, לכ-70% בשנת 2011.{C}[7]

עוד נמצא במחקר כי חלק ניכר מעליית המחירים שחלה בישראל מתחילת שנות האלפיים נובעת ממחירי מוצרים המסווגים כבלתי סחירים, כמו דיור ומזון.{C}[8] מנגד, בסעיפי הצריכה שנחשפו ליבוא, כמו ביגוד והנעלה, ריהוט וציוד לבית, נרשמה במקביל לתהליך החשיפה ירידת מחירים. ממצאים אלו ממחישים כי בענפי הצריכה השונים בהם ליבוא נוכחות משמעותית, רמת התחרות גוברת באופן המוביל לירידת מחירים.

בדוח שפורסם לאחרונה על ידי ה-OECD ועוסק ברמת התחרותיות בשווקים בישראל, מצוין כי חסמי סחר לא-מכסיים בישראל הם רבים ומגבילים יותר מהממוצע בקרב מדינות ה-OECD.{C}[9]{C},{C}[10]{C} הגרף הבא מדרג חלק ממדינות ה-OECD לפי מדד המשקלל חסמי סחר לא-מכסיים, כך שציון גבוה יותר במדד מעיד על רמת חסמים גבוהה יותר.

 

 

תרשים 3: חסמי סחר לא-מכסיים במדינות ה-OECD, 2013
(מדד משוקלל – ציון גבוה יותר פירושו רמת חסמים גבוהה יותר)

{C}{C}תרשים 3: חסמי סחר לא-מכסיים במדינות ה-OECD, 2013{C}

מקור: Giorno, C. (2016), “Boosting competition on Israeli markets”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1287, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/5jm0xf06sz37-en

דוח ה-OECD תומך בגישה לפיה יש לפעול להסרת חסמים אסדרתיים ובירוקרטיים ליבוא בענפים שאינם מוגנים על ידי מכסים, בד בבד עם הסרת מכסים בענפים בהם קיים פוטנציאל יבוא שעדיין מוגנים על ידי מכסים. פעולה משולבת זו צפויה להגדיל את היקף היבוא ואת מספר השחקנים הפעילים בו באופן שעשוי להביא לירידת מחירים ולגידול במגוון.

הממשלה נקטה בשנים האחרונות מספר צעדי מדיניות וחקיקה כדי להסיר חסמים ליבוא ולהגדיל את היקפו. המלצותיה של ועדת לנג, אשר פורסמו בנובמבר 2014, נועדו להסיר חסמים לא-מכסיים להתרחבות היבוא, ובעיקר היבוא המסחרי. הוועדה המליצה על שינוי משטר היבוא בישראל, שעיקרו מעבר ממדיניות של פיקוח טרום שחרור הטובין מהמכס למדיניות של פיקוח בשווקים על בסיס ניהול סיכונים. במסגרת המדיניות החדשה, הומלץ להרחיב את אחריות היבואן ולמסד אותה בהצהרה על עמידה בדרישות היבוא, וכצעד משלים, להחמיר את הענישה על גורמים כלכליים המפרים את האמון העומד ביסוד שיטה זו. בנוסף, הוועדה המליצה להתאים את דרישות חוקיות היבוא לאלו הנהוגות במדינות מפותחות אחרות, בעיקר בתחום התקינה. במקביל, הומלץ לפעול להגברת השקיפות ולהנגשת מידע לציבור, ליבואנים ולמאסדרים בכל הקשור להליך היבוא והדרישות הכרוכות בו. המלצות אלו אומצו בחקיקה המכונה "רפורמת הקורנפלקס" (חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-2015).

אולם ועדת לנג מצאה גם כי תחומים מרכזיים במקטע היבוא בישראל מאופיינים בריכוזיות גבוהה, וכי מספר מצומצם של יבואנים בלעדיים מייבא את מוצרי הצריכה הנמכרים ברשתות הקמעונאיות. פערי מחירים גדולים בענפי צריכה רבים בין ישראל ובין מדינות ה-OECD, שבחלק ניכר מהם נמכרים מוצרים מיובאים, מדגישים את החשש מפני השפעתה השלילית של תחרות מוגבלת במקטע היבוא בענפים שונים.{C}[11] על פערי המחירים ניתן ללמוד מתרשים 4 להלן. לפיכך הסיקה הוועדה שלא די בהיקפי יבוא גבוהים בענפים שונים כדי להבטיח את מימוש הפוטנציאל התחרותי הגלום ביבוא בהיבטי מחיר ומגוון.

 

תרשים 4: רמות מחירים בענפי צריכה נבחרים בישראל ביחס לממוצע במדינות ה-OECD, 2014

{C}{C}

ממוצע OECD

 
{C}{C}{C}תרשים 4: רמות מחירים בענפי צריכה נבחרים בישראל ביחס לממוצע במדינות ה-OECD, 2014{C}

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני ה-OECD {C}[12]{C}

לאור זאת, יש להבטיח קיומם של תנאים להיווצרות רסנים תחרותיים ליבואנים בשווקים שונים. הסעיף הבא ידון בהשפעתם של ערוצי יבוא שונים על רמת התחרות בשווקים המקומיים ועל התחרות בתוך מקטע היבוא עצמו.

{C}1.2.  {C}תחרות במקטע היבוא: יבוא רשמי ויבוא מקביל

מקטע היבוא המסחרי מורכב משני סוגי שחקנים: יבואנים רשמיים ויבואנים מקבילים, אשר מנגנון הפעולה שלהם שונה ולפיכך המאפיינים התחרותיים שלהם שונים. יבואן רשמי רוכש סחורה ישירות מיצרן בינלאומי, ומספק על פי רוב את כלל השירותים הנחוצים לשיווק המוצר בשוק היעד: שינוע בינלאומי, הליכי אשרור עמידה בדרישות הרגולציה המקומית ובדרישות התקינה המקומיות, פעולות סחר והפצה מול קמעונאים, ותמיכה במותג דרך שיווק ופרסום, מתן אחריות ושירות תיקונים וכדומה.{C}[13] יבוא מקביל פירושו רכישת סחורה מסיטונאי או קמעונאי ולא ישירות מהיצרן הבינלאומי, למטרת שיווקו בארץ. מנגנון היבוא המקביל מאפשר ניצול הזדמנויות "עסקי בירורין" (ארביטראז'): קנייה במדינות בהן המוצר זול יותר, למשל כתוצאה מאפליית מחירים גיאוגרפית של היצרן הבינלאומי או כתוצאה מקיומו של סיטונאי בעל כוח קנייה משמעותי. לפיכך, יבוא מקביל מתקיים, לרוב, במקרים בהם על אף קיומה של חוליה נוספת בשרשרת היבוא שמוסיפה לעלויות מחיר המוצר לצרכן הסופי נמוך יותר לעומת מחיר המוצר כשמקורו ביבוא רשמי. כך מייצר היבוא המקביל רסן תחרותי תוך-מותגי ליבוא הרשמי. אולם, יבוא מקביל אינו תחליף מושלם ליבוא רשמי מנקודת המבט של הקמעונאי, ובענפים מסוימים גם מנקודת המבט של הצרכן (למשל, כאשר יש תלות באחריות יצרן), והתנאים התחרותיים בהם הוא פועל עשויים להיות מגבילים.

1.3.  {C}יבוא אישי כערוץ חלופי לקידום תחרות ביבוא

יבוא אישי הוא ערוץ אלטרנטיבי נוסף ליבוא המסחרי. יבוא אישי מתבצע בדרך כלל דרך פלטפורמות מסחר מקוון, המאפשרות לצרכן לרכוש טובין מקמעונאים שפועלים מחוץ לגבולות ישראל ולשלח את הטובין לישראל בדרכים שונות.{C}[14]{C} בשנים האחרונות חלה עלייה ביבוא אישי לישראל עקב התפתחות פלטפורמות המסחר המקוונות ומנגנוני תשלום מקוונים בטוחים.{C}[15] על כן, היתכנות הפיכתו של היבוא האישי לרסן תחרותי של ממש בסקטורים ריכוזיים שונים עלתה משמעותית. מסמך זה ידון בהרחבה בערוץ היבוא האישי, בחסמים להתרחבותו, ובדרכים לפיתוחו.

המשך המסמך הוא כדלקמן: פרק 2 מאיר את הזרקור על חשיבותו התחרותית של יבוא אישי; לאחר מכן פרק 3 דן בחסמים אסדרתיים ואחרים המונעים את התרחבותו של היבוא האישי; פרק 4 מציג המלצות להסרתם של החסמים וכן דרכים למינוף יתרונות משותפים לגודל ליבוא אישי ולמסחר מקוון מקומי בהיבטי שילוח ולוגיסטיקה לאור מגמות רחבות בצמיחת המסחר המקוון בישראל; ולבסוף, פרק 5 מסכם.

 

 

2.      {C}יבוא אישי כגורם מקדם תחרות ליבוא מסחרי: מאפיינים, מגמות והיבטים תחרותיים

2.1.  {C}חשיבות היבוא האישי לרווחת הצרכן בישראל ולתחרות

כפי שהודגם בפרק 1, במסגרת מגבלותיה של כלכלה קטנה, סקטורים רבים בישראל מאופיינים בריכוזיות גבוהה. בעיה זו ניכרת גם בסקטורים הפתוחים ליבוא, ומשתקפת ברמת רווחיות הולכת וגדלה של יבואנים בסקטורים שונים.{C}[16]{C} התרחבותה של הקמעונאות המקוונת בעולם בשנים האחרונות, לרבות בשווקים בהם רמת המחירים נמוכה משמעותית מרמת המחירים בישראל, וצמיחתן של פלטפורמות תשלומים דיגיטליות בטוחות, בד בבד עם עלייה ברמת האוריינות הדיגיטלית של הצרכנים - מייצרות הזדמנות להפיכתו של היבוא האישי בסקטורים שונים לרסן תחרותי של ממש ליבוא המסחרי ולייצור מקומי. דבר זה הודגש על ידי הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא.{C}[17]

הפוטנציאל הגלום ביבוא האישי בעידן המסחר המקוון נעוץ בעיקר במגוון ובחופש הבחירה שהוא מציע לצרכנים, וביכולתם לרכוש מוצר מבוקש במחיר נמוך ממחירו בישראל. פלטפורמות מסחר מקוון מאפשרות לרכוש מוצרים ישירות ממגוון יצרנים או קמעונאים ברחבי העולם. כך, מוצרים שאינם זמינים בישראל מסיבות שונות, כגון מוצרי נישה שהיקף הביקוש להם אינו מייצר כדאיות כלכלית ליבוא מסחרי, או מוצרים שהיצרן או הקמעונאי המשווק אותם אינו פועל בישראל מטעמים שונים, או שבחר לשווק את מוצריו באופן מקוון בלבד - הופכים נגישים לצרכן הישראלי. בנוסף, אפשרות היבוא האישי מאפשרת במקרים מסוימים לצרכן לעקוף את אפליית המחירים שנוקט לעיתים היצרן הבינלאומי בין שווקים גאוגרפיים, ומספקת גישה לתחליפים קרובים או לרכישת אותו המותג ממש במחירים מוזלים מאלו הנקבעים בשווקים ריכוזיים בישראל.

{C}2.2.  {C}תהליך היבוא האישי ומבנה התחרות בין השחקנים הפעילים במקטעיו השונים

2.2.1.     {C}שרשרת הערך בתהליך היבוא האישי והשחקנים הפעילים לאורכה

תהליך היבוא האישי נחלק לכמה מקטעים: רכישה מקמעונאי (לרוב, מקוונת), שילוח בינלאומי לישראל, שחרור מהמכס בישראל, ושילוח פנים-ארצי אל צרכן הקצה.

שלב הרכישה המקוונת מתבצע מול קמעונאים אשר משווקים את הטובין מתוך גבולות מדינה זרה.

לאחר הרכישה, נשלחים הטובין על ידי הקמעונאי במשלוח בינלאומי לישראל. בידודה הגאו-פוליטי של הכלכלה הישראלית מעקר את אפשרות השילוח היבשתי, כך שמרבית המשלוחים הבינלאומיים ביבוא אישי מתבצעים בדרך האוויר (ומיעוטם בדרך הים). במקטע זה פועלות חברת דואר ישראל בע"מ (להלן: "חברת הדואר"),{C}[18]{C} חברות הבלדרות הבינלאומיות (אשר הגדולות בהן הן UPS, T.N.T, DHL, ו-FedEx) ובשנים האחרונות גם חברות שילוח מטענים מסחריים.{C}[19] השחקנים בתחום זה נשענים על יתרונות לגודל ומקבצים יחדיו, מחוץ לישראל, חבילות רבות שמיועדות לצרכנים פרטיים לצורך השילוח הבינלאומי.

חברת הדואר פועלת בתחום היבוא האישי בעיקר על ידי הצעת שירותי דואר רגילים, המוסדרים באמנות בינלאומיות בין חברות דואר בעולם, שירותי צרורות וחבילות (להלן: "דואר חבילות" או "שירות הצרורות"),{C}[20]{C} ובמידה מועטה מאוד במסגרת שירות EMS (express mail service), שירות משלוח בינלאומי מהיר אשר דומה במאפייניו לשירותי חברות הבלדרות הבינלאומיות.{C}[21]{C} אלא אם כן נאמר אחרת, במסמך זה נתייחס מעתה והלאה לחברת הדואר בהקשר לשירותי דואר חבילות וצרורות בלבד. לפי אמנת הדואר של איגוד הדואר העולמי, Universal Postal Union (להלן: "אמנת הדואר") שמדינת ישראל היא צד לה, חברת הדואר מחויבת לקבל משלוחים ממדינות זרות ולהעבירם לנמען ללא גביית תשלום נוסף ממנו עבור המשלוח, משום שעלות הבול למשלוח הטובין, הנחלקת בין כל חברות הדואר הרלוונטיות, מכסה את עלויות כלל המקטעים בדרך לנמען. לעומת זאת, שירותיהן של חברות הבלדרות ושירות EMS של חברת הדואר כרוכים בדרך כלל בתשלום של הצרכן, בדרך כלל תמורת התחייבות לזמן מסירה מהיר בהרבה (מספר ימי עסקים בודדים) ויכולת מעקב טובה יותר אחר הטובין.{C}[22]

לאחר הרכישה והשילוח הבינלאומי, המקטע הבא בשרשרת הוא מקטע השחרור מהמכס, או עמילות מכס. חברות השילוח פעילות גם במקטע זה, נוסף על עמילי מכס עצמאיים. על פי דיני המכס, טובין המיובא דרך כל אחד מהשחקנים הפעילים במקטע כפופים לפיקוח המכס. השחקנים השונים הפועלים לשחרר טובין מהמכס נדרשים לבצע כמה פעולות: סיווג הטובין, וידוא עמידה בדרישות חוקיות יבוא, וגביית מיסים.  

ראשית, ככלל, על השחקנים לסווג את הטובין לפי תעריף המכס. עבור טובין המשולחים לארץ באמצעות השירותים השונים של חברת הדואר לא מתבצע בדרך כלל סיווג. לפירוט, ראו חלק 3.4 במסמך זה. במסגרת ההליך, עמיל המכס מזין את סיווג הטובין שקבע למערכת ממוחשבת,{C}[23]{C} ונציגי מינהל המכס מחליטים אם לאפשר את המשך הליך שחרורו או לבדוק אותו פרטנית ולסווג אותו מחדש.{C}[24]{C} לעיתים שינוי סיווג על ידי נציג מינהל המכס כרוך גם בשינוי הליך השחרור של הטובין, שכתוצאה מכך עשוי להיות כרוך בהשקעת משאבים שונה. הליך סיווג הטובין מעורר לעיתים מחלוקות בין השחקנים הפעילים במקטע ובין רשויות המכס.   

שנית, על עמילי המכס (מטעם חברות הבלדרות או נציגי הצרכן הסופי, ככל שהוא בוחר לעשות זאת בעצמו) לבדוק האם הטובין המיובאים עומדים בדרישות חוקיות יבוא בהתאם לסיווגם הסופי.{C}[25]{C} עמילי המכס עומדים בקשר מול צרכן הקצה כאשר קיימת דרישה למילוי טפסים והצהרות או להמצאת אישור יבוא מהרשות המוסמכת. במקביל, עליהם לגבות את המיסים הנדרשים, בהתאם לסיווג הטובין, מצרכן הקצה.{C}[26] כאשר מדובר בשירות הצרורות של חברת הדואר, אשר ככלל אינו כולל עמילות מכס, חברת הדואר אינה בודקת בעצמה עמידה בדרישות חוקיות יבוא וצורך בתשלום מיסים, אלא מעבירה את דרישות המכס, ככל שקיימת כאלו, אל הנמען, אשר צריך להציג את המסמכים הדרושים בפני מינהל המכס וכן לשלם מיסים כנדרש. כלומר, נציגי המכס פועלים למעשה כעמילי המכס של הצרכנים המייבאים באמצעות חברת הדואר. עם זאת, צרכן המייבא טובין באמצעות חברת הדואר נדרש להשיג את מכלול האישורים הרלוונטיים בעצמו (או לשכור חברה שתעשה זאת עבורו).

לאחר השחרור מהמכס, נשלחים הטובין אל צרכן הקצה. במקטע השילוח המקומי פעילים חברת הדואר, חברות הבלדרות הבינלאומיות באמצעות חברות ישראליות בעלות זיקה אליהן, וכן שחקנים מקומיים שונים אשר משלימים את שירותיהם של שחקנים שפעילים רק בשני המקטעים הקודמים. מקטע זה כולל, בדרך כלל, שילוח של הטובין מבית המכס למתקן לוגיסטי אזורי, וממנו שילוח אל הלקוח או למקום איסוף בקרבתו. מקטע שילוח זה מכונה מקטע "המַייל האחרון". המייל האחרון כולל קשת של שירותים מבודלים, כפי שיפורטו בהמשך.

2.2.2.     {C}מבנה התחרות בין השחקנים הפעילים בתהליך היבוא האישי

כאמור, השירות עליו מתקיימת תחרות במקרה של יבוא אישי הוא המשלוח לצרכן. מחיר המשלוח, המגלם את עלות השירותים הניתנים בשלושת המקטעים שצוינו לעיל, נקבע על ידי הקמעונאי המקוון אשר מתקשר עם המשלחים ומחליט על אפשרויות השילוח שיהיו נגישות לצרכן. הקמעונאי עשוי במקרים מסוימים לסבסד חלק מעלות המשלוח עבור הצרכן או לגלם חלק ממנה במחיר המוצר לצרכן, כאשר החלטתו מושפעת כמובן ממחיר המשלוח שגובה הגורם המשלח ומשיקולים אחרים של הקמעונאי (כגון מידת הנכונות שלו להשקיע בעסקה עם הלקוח הספציפי או בהרחבת החדירה לשוק האזורי).

המחיר אשר גובה המשלח מהקמעונאי נקבע כפונקציה של מספר פרמטרים: רמת השירות (מהירות השילוח הבינלאומי והמקומי, חלון הזמן המובטח לצרכן להגעת המוצר, היכולת לתאם את מועד המשלוח עם הצרכן במדויק ויכולת המעקב של הצרכן אחר החבילה), אופן התממשקות של ספק השילוח למערכות הקמעונאי (אוטומציה), נפח המוצרים ומשקלם, וכמובן היקף פעילות השילוח – ככל שההתקשרות בין הקמעונאי וספק השילוח כוללת יותר חבילות, כך ביכולתו של ספק השילוח להגיע ליעילות תפעולית ולהציע מחיר נמוך יותר.

בין השחקנים הפעילים בתהליך השילוח של היבוא האישי קיימים שני רבדי תחרות שמקיימים זיקה ביניהם. הרובד הראשי הוא תחרות על חוזי התקשרויות מול קמעונאים זרים. הקמעונאי הזר בוחר האם להתקשר עם שחקן שילוח זה או אחר, כאשר לעיתים קרובות ההתקשרות מקיפה את כלל המקטעים שצוינו – שילוח בינלאומי, שחרור מהמכס ושילוח מקומי לצרכן הקצה. ביתר המקרים נחלק תהליך היבוא בין כמה שחקנים. לדוגמה, השילוח הבינלאומי יכול להתבצע על ידי חברת שילוח מטענים, השחרור מהמכס יכול להתבצע על ידי עמיל מכס, ואילו השילוח המקומי יכול להתבצע על ידי חברת שילוח מקומית. בשיחות שערכנו עם גורמים בשוק עלה כי בעוד שקיימות יעילויות עבור הקמעונאי בהתקשרות עם ספק אחד עבור התהליך כולו, הרי שמנגד קיימים יתרונות יחסיים לשחקנים שונים במקטעים שונים. לכן בפועל הקמעונאי יתקשר בדרך כלל עם ספק אחד שמבצע את כל השרשרת, והספק עשוי לבחור לרכוש את שירותיהם של ספקים המתמחים במקטע כלשהו בקבלנות משנה. כאשר הקמעונאי מתקשר עם חברת הדואר, הוא למעשה מתקשר במשותף עם חברת הדואר במדינת המקור וחברת הדואר במדינת היעד, ומקבל מהן הצעת מחיר ושירות אחת עבור התהליך כולו.{C}[27]

לעיתים קמעונאי מתקשר במקביל עם מספר ספקי שילוח כדי להציע לצרכן מגוון אפשרויות משלוח. זהו רובד התחרות השני. הצרכן, במעמד הרכישה, יכול לבחור, למשל, בין שילוח ללא תוספת תשלום דרך חברת הדואר, ובין שילוח מהיר בתשלום נוסף דרך גורם שילוח בינלאומי מהיר אחד או יותר. לפיכך, יתרונות שונים המגולמים בשירותיהם של שחקנים שונים משפיעים הן על בחירות הקמעונאי והן על בחירות הצרכן במעמד הרכישה.

חווית הרכישה של הצרכן ביבוא אישי מושפעת מאוד ממאפייני שילוח המוצר. משיחות עם גורמים שונים בענף עולה כי חווית הרכישה משפיעה על בחירות עתידיות של הצרכן ביחס לקמעונאי המקוון ממנו רכש את המוצר, ולכן הן הצרכן והן הקמעונאי מייחסים חשיבות רבה לאיכות ומחיר השירות שיש ביכולתם של שחקני השילוח להציע. במקביל, וכפי שיתואר בתת-הפרק הבא בהרחבה, אחד ממאפייני היסוד של תחום השילוח והלוגיסטיקה וחסם התרחבות משמעותי בתחום, הוא יתרונות לגודל. ככל שנפח הפעילות של חברה נתונה גדל, גדלה יכולתה של החברה להציע שירות מהיר וגמיש יותר לצרכנים במחיר אטרקטיבי. עובדות אלו מדגישות את חשיבות התקיימותה של תחרות חופשית והוגנת בין שחקני השילוח על מנת שיבוא אישי יוכל להפוך גורם מקדם תחרות אפקטיבי ליבוא מסחרי. ככל שמגוון שחקנים יוכלו לממש יתרונות לגודל ולהציע שירותים משופרים ויעילים לצרכן כך בהתאמה, צפויה גם להתגבר העדפת הצרכנים לרכישת מוצרים ביבוא אישי, אשר בתורה תגדיל עוד יותר את נפח הפעילות של שחקני השילוח, וחוזר חלילה.

2.3.  {C}התפתחות היבוא האישי כחלק מהתפתחות המסחר המקוון בישראל בכללותו

צמיחת היבוא האישי בישראל וצמיחת הקמעונאות המקוונת המקומית כרוכות זו בזו בכמה היבטים, ועל כן אין הדיון ביבוא אישי שלם ללא העמקה בהיבטים אלו.

2.3.1.     {C}מאפייני ביקוש משותפים ונבדלים ומגמות בביקוש

יבוא אישי ומסחר מקוון מקומי חולקים מספר מאפייני ביקוש דומים. מחקר שערכה חברת TASC מצביע על שלושה מנועים מרכזיים לביצוע רכישה מקוונת: ראשית, מחירים משתלמים והיצע מוצרים רחב יותר. מאפיינים אלו משותפים לחלק ניכר מפעילות היבוא אישי ולקמעונאות מקוונת מקומית.{C}[28]{C} שנית, נוחות, גמישות וחופש בחירה בין אפשרויות שילוח שונות במחירים סבירים. הצרכנים מצפים לגמישות בשעות קבלת המוצר, ליכולת מעקב אחר המשלוח, לפרישה גאוגרפית רחבה, למגוון אפשרויות אספקה (למשל, לבית הלקוח, למקום עבודתו, לנקודה קרובה ועוד), ולמנגנון החזרות פשוט מבחינה לוגיסטית.{C}[29] ואחרונה, רמת אוריינות דיגיטלית גבוהה החיונית להתפתחות שתי צורות המסחר.

תחום המסחר המקוון בישראל בכללותו חווה פריחה מאוחרת אך מואצת. לפי המחקר של חברת TASC, שוק המסחר המקוון בישראל צמח בשיעור שנתי של 25% בין השנים 2014-2016, אולם עדיין מהווה 6% בלבד, במונחים כספיים, מכלל השוק הקמעונאי. בהשוואה בינלאומית, ישראל מפגרת אחר מדינות מפותחות בהן קמעונאות מקוונת מהווה כ-10% מכלל שוק הקמעונאות.{C}[30]{C} לצורך השוואה, בבריטניה מהווה השוק המקוון 15% מסך השוק, בארה"ב 13% ובגרמניה 12%, נכון ל-2015. שיעור חדירת המסחר המקוון בישראל{C}[31]{C} משתנה בין קטגוריה לקטגוריה.{C}[32]{C} כמו כן, מתוך כלל המסחר המקוון, חלקן של רכישות מחו"ל עומד על כ-40% בממוצע, כאשר קיימת שונות בין התחומים בהיבט זה.{C}[33]{C}  

2.3.2.     {C}התפתחות היצע שירותי השילוח ואתגרים לוגיסטיים משותפים

צמיחתם של היבוא האישי והמסחר המקומי המקוון מותנית גם בקיומם של מערכים לוגיסטיים מקומיים מפותחים. הן קמעונאות מקוונת מקומית והן יבוא אישי נשענים על מנגנונים של שילוח הטובין לצרכן הקצה, ולעיתים קרובות ספק של שירותי שילוח משרת קמעונאים זרים וגם מקומיים.{C}[34] מגמות בתחום השילוח והלוגיסטיקה המקומי משפיעות אם כן באופן דומה על התפתחות היבוא האישי והתפתחות המסחר המקוון המקומי, והאתגרים בפניהם ניצבים שחקני השילוח והלוגיסטיקה ביחס אליהן דומים.

באופן מסורתי, ענף השילוח המקומי סיפק בעיקר שירותים לעסקים (b2b). בשנים האחרונות, עקב התרחבות המסחר המקוון בישראל, גובר המיקוד בשירותי שילוח לצרכני קצה בענף (b2c). לצורך כך, על השחקנים בענף לעבור התאמות תפעוליות ולפתח מודלים עסקיים חדשים. לקוחות עסקיים רגישים פחות מצרכנים פרטיים לגמישות בעיתוי ואופן קבלת המוצר, משום שתמיד יימצא נציג בבית העסק בשעות הפעילות במהלך ימי עסקים. לעומת זאת, מסירת חבילות לצרכנים פרטיים דורשת, כאמור, תיאום ויכולת דיוק בהגעה (כלומר, חלון זמן קצר להגעת השליח), והצגת גמישות ביחס למיקום מסירת החבילה. לצורך כך, יש לנהל תקשורת עיתית יעילה עם הצרכן עד להגעת החבילה ליעדה, ולאפשר לו לעקוב אחרי הטיפול בה. בנוסף, רמת הפיזור הגאוגרפי של צרכנים פרטיים נוטה להיות גבוהה ביחס ללקוחות עסקיים, שמרוכזים לעיתים קרובות באזורי תעשייה או מסחר. כמובן, אלמנטים אלו מייצרים עלויות גבוהות יותר עבור חברות השילוח לתפעל שירותי b2c בהשוואה לשירותי b2b.

לצד חברות השילוח הוותיקות (לרבות חברות בלדרות וחברות הפצה), אשר מתאימות את המערכים הלוגיסטיים הקיימים שלהן ומערכי שירות הלקוחות שלהן למודל הביקוש החדש, מצטרפים לתחום שילוח החבילות לצרכנים גם שחקנים חדשים וחדשניים ששירותיהם והמודלים העסקיים שלהם נתפרו למידות הקמעונאות המקוונת. חדשנות זו באה לידי ביטוי באלמנטים שונים המרכיבים את שירות השילוח לצרכן. למשל, בשעות וימי הפעילות, באפשרויות המעקב אחרי חבילה שמוצעות לצרכנים: דרך מסרונים, דואר אלקטרוני, מעקב באתר, אפליקציה ועוד, וכן בהיבטים שאינם חשופים לצרכן, כגון מודל העסקת השליחים ושיתוף בתשתיות. בהתאמה, גם תחום החזרת החבילות מתפתח, וחברות השילוח השונות מציעות חלופות נוחות להחזרת המוצר לקמעונאי המקוון, בערוצים דומים לאלו המוצעים עבור שילוח המוצר ללקוח. מגמות אלו תורמות להתפתחות שירותים מבודלים חדשים במקטע המייל האחרון. כך גם חברת הדואר הגדילה לאחרונה את מגוון השירותים שהיא מציעה לצרכנים בתחום שילוח החבילות. שירותי השילוח של חברת הדואר כוללים כיום שילוח עד הבית באמצעות שליח, שילוח למקום העבודה באמצעות שליח, שילוח לחנות בבעלות צד שלישי בקרבה למקום המגורים או העבודה של הצרכן שניתן לאסוף ממנה את החבילה, שילוח ללוקר במיקום לפי בחירה (שיתרונו הוא זמינות 24/7), וכמובן השירותים המסורתיים של חברת הדואר – איסוף חבילות מסניפי דואר. השירותים הללו מבודלים במאפייניהם וברמת המחירים בה הם מוצעים.

הגדלת מגוון שירותי השילוח וייעולם היא כמובן בעלת השפעה פוטנציאלית חיובית על התפתחות היבוא האישי והמסחר המקוון המקומי: הסוגים השונים של השירותים המוצעים מתאימים למאפייני ביקוש שונים שמציגים הצרכנים, ולפיכך יבוא אישי ומסחר מקוון מקומי הופכים זמינים עבור שיעור גבוה יותר מציבור הצרכנים.

אולם, למרות אינדיקציות אלו לשכלול ענף השילוח המקומי, שיחות עם שחקנים בשוק העלו כי מרבית חברות הבלדרות והמשלחים המקומיים סובלים מהיעדר כדאיות כלכלית לשירותים הנזכרים, ובמיוחד באספקתם לצרכנים המתגוררים באזורים מרוחקים. אחד ממאפייני היסוד של תחום השילוח והלוגיסטיקה הוא יתרונות לגודל, מכיוון שפעילות בתחום מאופיינת בעלויות קבועות משמעותיות (למשל, בשילוח במקטע המקומי – רכישת צי כלי רכב, אחזקת מחסנים לוגיסטיים ועוד). ככל שנפח הפעילות של חברה נתונה גדל, ובפרט בצפיפות גאוגרפית גבוהה - העלות השולית לשילוח חבילה פוחתת.

כדי לפתח את פעילותם ולשפר את איכות השירות הניתנת קיים צורך בהשקעות משמעותיות בלוגיסטיקה, כדוגמת הקמת מרכזי איסוף ומיון אזוריים לשיפור הכיסוי הגאוגרפי, רכישת לוקרים ייעודיים, או פיתוח מערכים טכנולוגיים תומכים.{C}[35]{C} אולם, התשואה להשקעות כאלו היא מאוד ספקולטיבית, ושחקנים העידו כי נפח פעילותם הנוכחי צריך לגדול פי כמה כדי להצדיק השקעות כאלו. יש לציין כי השקעות בהרחבת הכיסוי הגאוגרפי הן במיוחד לא כדאיות באזורי פריפריה ועל כן חברות מעטות מוכנות לבצע משלוחים לאזורים אלו, עובדה הפוגעת בפיתוח היבוא האישי והמסחר המקוון המקומי בקרב צרכנים המתגוררים בהם, שלעתים סובלים במקביל גם מריכוזיות גבוהה של קמעונאים מקומיים ביחס לזו שבאזורים צפופי אוכלוסייה.{C}[36]{C} 

אם כן, מתקיים קשר של היזון חוזר בין פיתוח יבוא אישי ומסחר מקוון מקומי ובין פיתוח תחום השילוח המקומי: פיתוח תחום השילוח המקומי חיוני לצמיחת שתי צורות המסחר, וצמיחתן דרושה כדי לייצר את היתרונות לגודל הדרושים ליצירת כדאיות לפיתוח מערכים לוגיסטיים מקומיים ולהגדלת יעילותם של הקיימים. במובן זה, צמיחת צורת המסחר המקוון האחת גם מייצרת השפעה חיצונית חיובית על צמיחת צורת המסחר המקוון השנייה. משיחות עם שחקנים בשוק נראה שלאור גודלו של המשק הישראלי דרושה צמיחה משמעותית בשתי צורות המסחר כדי לייצר את המסה הקריטית הדרושה לפעילות לוגיסטית תומכת יעילה.

אולם לא די בכך לפיתוח הענף. כדי שהשחקנים השונים בענף השילוח יוכלו לממש את היתרונות לגודל הנוצרים עם צמיחת שתי צורות המסחר ולהציע שירותים משופרים ויעילים לצרכן, שבתורם יפתחו אף יותר את היבוא האישי, תנאי המגרש בהם הם פועלים צריכים להיות שוויוניים. בפרק הבא, אשר יסקור חסמים בפני התפתחות היבוא האישי, נעמוד על בעיות תחרותיות בתחום השילוח אשר פוגעות בכושרם התחרותי של חלק מהשחקנים בו ולפיכך מעכבות את התפתחותו.

 

 

3.      {C}חסמים בפני התפתחות היבוא האישי

יבוא אישי מאפשר לצרכנים לרכוש מוצרים מסוימים במחיר נמוך יותר ביחס למחירים שבו נמכרים המוצרים בשוק המקומי או ביחס למחירים של מוצרים תחליפיים מתוצרת מקומית וליהנות ממגוון גדול יותר של מוצרים. עם זאת, קיימים גורמים נוספים המשפיעים על חוויית הקניה של הצרכן ועל המחיר הסופי לצרכן, כך שהעלות הכוללת של תהליך היבוא האישי עשויה להיות גבוהה משמעותית ממחיר הרכישה של המוצר. לפיכך, לגורמים אלו השפעה מכרעת על כדאיותו ונגישותו של היבוא האישי לצרכן. המשמעותיים שבהם הינם: הרגולציה על יבוא אישי, ובעיקר משטר חוקיות היבוא ומידת תחולתו על יבוא אישי; משטר המיסוי על יבוא אישי; בהירותם ונגישותם של שני אלו לצרכנים; וכן מנגנוני שילוח בינלאומי ומקומי תחרותיים ויעילים, כפי שנדון בהרחבה בפרק הקודם.

בחלק זה יימנו החסמים הקיימים כיום בישראל ומגבילים את התרחבות היבוא האישי, ותודגש מרכזיותם של חסמים אסדרתיים ובירוקרטיים, אשר משפיעים הן ישירות על רווחת הצרכן והן בעקיפין דרך השפעתם על יעילותם של מנגנוני השילוח שתוארו.

3.1.  {C}מיסוי

רכישת מוצר ביבוא אישי שאפשר לרכוש גם בשוק המקומי תהיה כדאית עבור הצרכן רק כל עוד עלות הרכישה הכוללת, בשקלול מיסי יבוא (מכס, מע"מ ומס קניה), פחותה מעלות רכישתו בשוק המקומי. לפיכך, יש חשיבות רבה לגובה המיסים המוטלים על יבוא אישי. בשנת 2012, בעקבות המלצות הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת טרכטנברג),{C}[37]{C} ועל מנת לעודד תחרות ולהביא לירידת מחירים בענפי צריכה שונים, עלתה תקרת הפטור ממכס עבור מוצרים המיובאים ביבוא אישי ומיועדים לשימוש עצמי ל-325 דולר עבור כלל המוצרים למעט טבק ואלכוהול.{C}[38]{C} בנוסף, תקרת הפטור הכולל ממיסי יבוא (לרבות מע"מ ומס קניה) עלתה מ-50 דולר ל-75 דולר (קודם לכן רק מוצרי ביגוד והנעלה נהנו מתקרה זו).{C}[39]{C} בנובמבר 2014 עלתה תקרת הפטור ממכס ל-500 דולר.{C}[40] המצב הוא, אם כן, נכון להיום, שיבוא אישי פטור מכל מס שהוא לרבות מע"מ ומס קניה עד לסכום של 75 דולר לחבילה. אם שווי החבילה הוא בין 75 דולר ל- 500 דולר ישולמו בגינה מע"מ ומס קניה. אם שוויה של החבילה גבוהה מ- 500 דולר ישולמו בגינה מע"מ ומס קניה וכן מכס בהתאם לדין.

לשם ההשוואה, רף הפטור ממע"מ ביבוא אישי במדינות האיחוד האירופי עומד על 22 אירו ורף הפטור ממכס עומד במדינות אלה על 150 אירו. לעומת זאת, בארה"ב רף הפטור ממע"מ ומכס עומד על 800 דולר ובאוסטרליה התקרה עומדת על 1,000 דולר אוסטרלי (שווה ערך לכ-800 דולר ארה"ב).{C}[41]{C}  

משיחות שקיימה הרשות עם שחקנים בתחום המסחר המקוון הפועלים במקטעי הקמעונאות והשילוח עולה כי העלאת תקרת הפטור אכן סייעה לצמיחת היבוא האישי. עוד עולה משיחות אלה כי הצרכנים מחלקים את רכישותיהם ככל הניתן לעסקאות של עד 75 דולר, כדי לא לעבור את תקרת הפטור המלא ממיסים. פירוש הדבר הוא שהעלאה נוספת של תקרת הפטור המלא ממיסי יבוא הייתה מגדילה את נגישות וכדאיות היבוא האישי לצרכנים אף יותר ותורמת לצמיחתו. במקרים שבהם נדרש הצרכן לשלם דמי משלוח בגין משלוח החבילה מחו"ל, הצורך בפיצול החבילה למספר חבילות על מנת שערכה של חבילה לא יעלה על 75 דולר הופך את הליך היבוא האישי ליקר יותר ותחרותי פחות. כמובן שקביעת גובה מיסי היבוא מבוססת גם על שיקולי מדיניות כלכלית נוספים, ולהעלאת תקרת הפטור השפעות שחורגות מהגברת כדאיות היבוא האישי. כך, למשל, עלולים להיווצר תנאי מגרש לא שווים בתחרות בין קמעונאים מקומיים וזרים בהיעדר חבות מע"מ לגבי טובין המיובאים ביבוא אישי, לעומת חבות מע"מ מלאה לגבי טובין הנרכשים בגבולות הארץ. עם זאת, יש לזכור כי היבוא המסחרי נהנה מיתרונות לגודל המקטינים את עלויות המשלוח שלו וכי מוצרים מייצור מקומי אינם נושאים בעלויות אלו כלל. כמו כן, ככל שמוצר המיובא ביבוא אישי כפוף להוראות חוקיות יבוא הרי שליבוא המסחרי ולייצור המקומי יתרון מומחיות בהשגת האישורים הנדרשים (למשל אישור עמידה בתקן) כמו גם יתרונות לגודל המסייעים בצמצום העלויות הכרוכות בהשגת אישורים אלה. לפיכך, מתן פטור מסוים ממס עשוי לאזן את הנחיתות המובנית של היבוא האישי בהקשר זה, ביחוד כשמדובר בסכום רכישה קטן שבו העלות המנהלתית של גביית המע"מ תהיה משמעותית ביחס לגודל הרכישה, ובכך לתרום לכושרו התחרותי של אפיק היבוא האישי. לא רק גובה תקרת הפטור, אלא גם אחידות שיעורי המיסוי בין קטגוריות מוצרים שונות משפיעה על נגישות וכדאיות היבוא האישי לצרכנים. צרכן ישראלי המבקש לרכוש מוצר ביבוא אישי שערכו חורג מתקרת הפטור צריך, בדרך כלל, לבדוק כיצד מחושבים מיסי היבוא ביחס למוצר זה.{C}[42] לאור השונות בשיעורי המיסוי המשוקללים בין מוצרים שונים, צרכנים רבים עשויים לראות בכך חסם ולהימנע מרכישה. עם זאת, חשוב להדגיש שהרשות לא נדרשה לשאלה אם צריך להיות – ועד איזה סכום צריך להיות – פטור ממע"מ על יבוא בקטגוריות המוצרים השונות.

{C}3.2.  {C}רגולציה על יבוא אישי

ענפים מסוימים מאופיינים בריבוי הוראות ונהלים, המסרבלים מאוד את הליך היבוא האישי ומעוררים ספקות באשר לכדאיות היבוא האישי באותו ענף.{C}[43]{C},{C}[44]{C} יתרה מכך, הוראות חוקיות המגיעות מעולמות משפטיים ואסדרתיים שונים עלולות להביא להחלטות סותרות שתתקבלנה על ידי נציגי מינהל המכס, באופן אשר מעלה את חוסר הודאות בנוגע לדרישות חוקיות היבוא וכן בנוגע לגבול שבין יבוא אישי ויבוא מסחרי. עליה זו בחוסר הודאות מובילה בתורה לירידה בכדאיות היבוא האישי.

סעיף 2 לפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], תשל"ט-1979 (להלן: "פקודת היבוא והיצוא") קובע כי:

"שר התעשיה, המסחר והתיירות ... רשאי לקבוע בצו הוראות שייראו לו מועילות לאיסור או להסדרה של יבוא טובין בכלל או טובין שפורשו בצו, או שירותים או ידע בכלל או כאלה שפורשו בצו, ייצואם, הובלתם לאורך החוף או הטענתם בכלי שיט המשמש לספנות לצרכי כלי השיט, דרך כלל או לסוגי ענינים מפורשים, ובכפוף לחריגים שייקבעו בצו או מכוחו; צו כאמור (להלן – צו פיקוח) יכול להיות כללי או מסויג, הכל לפי מבחנים שייראו לשר התעשיה בנסיבות העניין."

מכוח סעיף זה קבע שר הכלכלה בסעיף 2(ב) לצו יבוא חופשי, התשע"ד-2014 (להלן: "צו יבוא חופשי") מהם הטובין המותרים ביבוא חופשי בלא התערבות אסדרית כלשהי, ומהם הטובין המותרים רק "אם הומצא אישור או התקיימו התנאים כמפורט בטור ג' בטבלה שבתוספת השניה... והיבואן צירף את האישור לרשימון היבוא."

אם כן, צו יבוא חופשי מתנה את האפשרות לייבא מוצרים מסוימים בהמצאת אישור אסדרתי. סעיף 2(ג)(1) לצו יבוא חופשי מחריג את היבוא האישי מהצורך לקבל אישור אסדרתי:

"... אם הוכח להנחת דעתו של המנהל כי הטובין לא יובאו באמצעות עוסק, הם אינם מיועדים לצורכי אספקה, ייצור או מתן שירותים, והם מיובאים בכמות סבירה לשימושו האישי או המשפחתי של אותו יחיד."

חוסר הבהירות האסדרתית בנוגע לייבוא אישי מתחיל כבר בהגדרת המונח. לא קיימת הגדרה פורמלית ל"יבוא אישי" ואילו סעיף 2(ג)(1) לצו יבוא חופשי שתואר לעיל מתווה מסגרת כללית ורחבה. בהתאם, הפרשנות שניתנת להגדרת "יבוא אישי" על ידי פקידי המכס השונים אינה אחידה,{C}[45] למשל סביב השאלה מהי כמות סבירה ליבוא אישי.

בהמשך, חוסר הבהירות האסדרתית בא לידי ביטוי על ידי דרישות חוקיות יבוא המפורטות בנהלים שמנפיקות הרשויות המוסמכות, אשר לא תמיד תואמים את תוכן הצו.{C}[46] חוסר עקביות זה עשוי לייצר פערי אינפורמציה עבור פקידי המכס ועבור השחקנים העוסקים בשחרור מהמכס, וסתירות בין דרישות פקידי המכס ודרישות הרשות המוסמכת.

מעבר לכך, צו יבוא חופשי, אשר אמור היה לצמצם את נטל האסדרה על יבוא אישי ולפטור מוצרים אלו מדרישות חוקיות יבוא, אינו מחריג את כלל פריטי המכס מעמידה בדרישות חוקיות יבוא גם כאשר הם מיובאים ביבוא אישי. יתרה מכך, גם ביחס לפריטי מכס אשר מוחרגים מהצורך לעמוד בדרישות חוקיות יבוא ביבוא חופשי, הצרכן עדיין נדרש לעיתים להמציא אסמכתא להחרגה זו מהרשות המוסמכת.

חוסר אחידות וחוסר הבהירות של משטר חוקיות היבוא החל על יבוא אישי כפי שתואר לעיל הוא חסם בפני התפתחות היבוא האישי. לא קיים מקור מידע מרוכז ונגיש לציבור המפרט את דרישות חוקיות היבוא ביחס למוצרים ביבוא אישי,{C}[47] והמנחה את הצרכנים כיצד למלא אחריהן בצורה יעילה. לפיכך קיים קושי לברר מראש את דרישות חוקיות היבוא החלות על המוצר המבוקש ולהסדיר את המסמכים והאישורים הנדרשים טרם הגעת הטובין למכס. יתרה מזאת, לעיתים קרובות הרשויות המוסמכות כלל אינן מאפשרות להסדיר אישורים מראש, ומבקשות לבדוק בעצמן את הטובין בטרם יאשרו את שחרורו מהמכס.

לפיכך, גם לאחר רכישת טובין, הצרכן יכול למצוא עצמו נדרש להליכים בירוקרטיים מסורבלים וארוכים לשם קבלת אישורים של רשויות מוסמכות על מנת לשחררם מן המכס. הליכים אלה גוררים עיכובים משמעותיים בשחרור טובין מהמכס וכרוכים בעלויות נכבדות, ובכלל זה עמלת שחרור ממכס, עמלת טיפול באישורי חוקיות יבוא, אגרת מחשב, אגרת בטחון, דמי הרשאה לרשות שדות התעופה, דמי הקצאת אשראי ותשלום עמלות על אחסון הטובין על ידי הגורם המשלח עד שחרורם, עמלות שעשויות להגיע לסכום של מאות שקלים.{C}[48]{C} עלויות אלה עשויות להיות לא צפויות בשל היעדר שקיפות ובשל חוסר אחידות בנהלים השונים. עיכוב הטובין עשוי להיגרם גם כתוצאה מהמחלוקות שתוארו בחלק 2.2 בין עמילי מכס ובין מעריכי בית המכס סביב סיווג טובין.{C}[49] כמובן, גם לאחר שמחלוקת כזו מיושבת, עשוי להיגרם עיכוב נוסף כתוצאה מיישום דרישות חוקיות היבוא התקפות ביחס לסיווג הנבחר.

גם שוני במידת האכיפה של חוקיות היבוא על טובין נתונים, כתלות בסוג השחקן המשחרר מהמכס, מייצר אי-וודאות עבור הצרכנים. כך, למשל, משרד הבריאות מתנה יבוא תוספי תזונה שונים בקבלת אישור אסדרתי,{C}[50]{C} אולם התניה זו נאכפת ביחס לטובין המיובאים באמצעות חברות הבלדרות הבינלאומיות באופן הדוק יותר מאשר ביחס לטובין המיובאים באמצעות חברת הדואר. חוסר אחידות כזה קיים גם ברמת בתי המכס השונים. אף שהמעריכים בבתי המכס מחוברים למאגר הנחיות הסיווג של המכס, סיווג פריטי המכס עלול להשתנות מבית מכס אחד למשנהו, ולפיכך גם דרישות חוקיות היבוא שהצרכן נדרש לעמוד בהן.{C}[51]

העדר שקיפות ובהירות, נוסף על חוסר הוודאות הכרוך בתהליך, פוגע בכדאיות היבוא האישי ובתמריצי הצרכן לפנות לנתיב זה. קיימים מספר ענפי צריכה בהם השפעת המצב הנוכחי גדולה במיוחד: מוצרי מזון; תוספי מזון; מוצרי אלקטרוניקה; מוצרי תעבורה; תמרוקים; מוצרים לבעלי חיים ומגוון מוצרים הכפופים לדרישות תקינה. על סמך עדויות השחקנים השונים בענף, הביקוש ליבוא אישי בקבוצות מוצרים אלו גבוה מחד, והרגולציה על יבוא אישי ואופן יישומה מטילים מגבלות משמעותיות על מימושו, מנגד.

נוסף על הקשיים שתוארו לעיל, אחד מהתנאים לקיומה של הגדרת המונח יבוא אישי הוא שהטובין לא יובאו באמצעות "עוסק". עוסק הוגדר כ"מי שמוכר נכס או נותן שירות במהלך עסקיו, ובלבד שאינו מלכ"ר או מוסד כספי, וכן מי שעושה עסקת אקראי."{C}[52] כך למשל, אם רשת קמעונאית מעוניינת להוסיף לסל מוצריה, בפלטפורמה האינטרנטית המופעלת על ידה, את האפשרות להזמין ביבוא אישי מוצרים מספק זר, מבלי שהיא תהיה זו שתמכור את אותם המוצרים – היא תחשב כ"עוסק", כך שצרכן הרוכש באמצעות הפלטפורמה האמורה לא יוכל ליהנות מהפטור. לפיכך, ההגדרה הנוכחית פוגעת משמעותית בתמריץ של חברות לפעול לכינון פלטפורמה ליבוא אישי של מוצרים על ידי צרכנים פרטיים.

במצב דברים זה, פעילותן של חברות בינלאומיות גדולות שעיסוקן הוא ביצירת פלטפורמות למסחר מקוון המבוסס על צריכה אישית (כדוגמת Amazon, Ebay וכיוצא בזה) נמצאת תחת עננה של אי ודאות ביחס ליכולתן לייצר פלטפורמה לייבוא אישי לישראל המשמרת את זכאותו של הצרכן לפטור ממכס. בפרט, הרחבת פעילותן של החברות בישראל, למשל על ידי פתיחת מרכזים לוגיסטיים לצורך שיפור השירות, עשויה להכלילן תחת הגדרת "עוסק", באופן שיוביל לצמצום יתרונן היחסי של חברות אלה כפלטפורמות ליבוא אישי. לסיכום עניין זה, היעדר פרשנות ברורה לעניין המונח "עוסק" יוצר אי-ודאות שמקשה על יצירה וקיום פלטפורמות נוחות ליבוא אישי.

לבסוף, יש לציין כי תקנות המכס, התשכ"ו-1965 מבחינות בין הנדרש מחברת הדואר לצורך הקמת מחסן רשוי לבין הדרישות מחברות הבלדרות לאותו עניין.{C}[53]{C} למשל, חברת הדואר יכולה להקים מחסן רשוי במרחק של 20 ק"מ מכל בית מכס.{C}[54] לעומתה, חברת בלדרות רשאית להקים מחסן רשוי אך ורק במרחק של עד 7 ק"מ מנתב"ג, ועל כן נאלצת, ככלל, לשלם מחיר יקר יחסית עבור השימוש במקרקעין. כמו-כן, מחסור בשטחים בקרבת נתב"ג או מחירם היקר עשוי להוביל לכך שחברות בלדרות, ובפרט חברות קטנות, ישכרו שטחים קטנים לטובת המחסן הרשוי ושטחים נוספים באזורים מרוחקים יותר לטובת ביצוע יתר הפעילות התפעולית. פיצול כאמור עלול לפגוע ביעילות חברות הבלדרות ולהשית עליהן עלויות עודפות ביחס לחברת הדואר.

למרות קשיים אלו, בשנים האחרונות חל גידול משמעותי בסך חבילות היבוא האישי הנשלחות לישראל.{C}[55]{C} עם זאת, עיקר הגידול נובע מפעילות חברת הדואר. הנתונים המובאים בתרשים 5 מעלים כי בשנת 2016 סך חבילות היבוא האישי שנשלחו לישראל הגיע לכ-52 מיליון ומתוכם רק כ-1% טופל על ידי חברות הבלדרות.{C}[56]

{C}{C}תרשים 4: מספר חבילות יבוא אישי לפי שחקן וסוג שירות, 2016 (באחוזים){C}

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני חברות הבלדרות הבינלאומיות ונתוני חברת הדואר{C}[57]

במקביל לגידול בהיקף היבוא שחל בשנים האחרונות, לפי נתוני חברות הבלדרות, חל גידול בשיעור חבילות היבוא האישי המטופלות על ידן שמעוכבות מטעמי חוקיות יבוא, כפי שעולה מטבלה 1 להלן.

יש להדגיש כי הנתון המובא בטבלה 1 מתייחס אך ורק לחבילות המטופלות על ידי חברות הבלדרות, המהוות מלכתחילה אחוז בודד מכלל היבוא האישי לישראל. הסיבה לכך היא חוסר יכולתה של חברת הדואר לספק נתונים דומים באשר לשיעור חבילות היבוא האישי המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא.{C}[58] כמו כן, מטבע הדברים נתון זה אינו מתייחס להיקף הצרכנים אשר נרתעו מלכתחילה לפנות ליבוא אישי בשל מורכבות התהליך והיעדר שקיפות:

טבלה 1: שיעור חבילות היבוא האישי המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא, 2013-2016 (משלוחי חברות הבלדרות)

שנה

שיעור חבילות היבוא האישי המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא

2013

0.8%

2014

1.3%

2015

1.5%

2016

2.8%

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני חברות הבלדרות הבינלאומיות

מטבלה 1 עולה שחלקן של חבילות היבוא האישי שמעוכבות מטעמי חוקיות יבוא מתוך כלל חבילות היבוא האישי הכלולות בנתונים שהתקבלו מצומצם אמנם, אולם עולה בהתמדה ובאופן משמעותי. בפועל, בשל הגידול בכמות היבוא האישי, מספרן האבסולוטי של החבילות המטופלות על ידי חברות הבלדרות המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא קפץ כמעט פי 10 במהלך התקופה הנסקרת. לאור זאת, סביר כי הביקוש האמיתי ליבוא אישי של מוצרים אלו אינו מתממש במלואו משום שצרכנים נרתעים מהתהליך הכרוך בעלויות ובחוסר נוחות. בשל אופי השירות שמעניקות חברות הבלדרות, המדגיש שילוח מהיר, לקוחות אשר חוו עיכוב מעין זה ייטו פחות להשתמש בעתיד בשירותי האקספרס שהן מספקות. מוצרים רבים נוספים הכפופים לחוקיות יבוא ביבוא אישי נשלחים דרך חברת הדואר, שם לרוב אינם נבדקים ואינם מעוכבים, כפי שיפורט בסעיף 3.4.{C}[59]

נוסף על החבילות המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא הכלולות בטבלה זו, מעוכבות מדי שנה חבילות יבוא אישי רבות נוספות לצורך הוכחה שאכן מדובר ביבוא אישי (בין אם מטעמי תשלום מיסים ובין אם מטעמי החלת דרישות חוקיות יבוא). עובדה זו נעוצה, בין היתר, באי-הבהירות שנזכרה לעיל ביחס להגדרת יבוא אישי במכס וברשויות המוסמכות הרלוונטיות. כמו כן, מעוכבות חבילות יבוא אישי לצורך בדיקות מדגמיות של אגף המכס, ולצורך בירור פרטים מסיבות שונות. בטבלה 2 מובא שיעור כלל חבילות היבוא האישי המעוכבות, הן מטעמי חוקיות יבוא והן מטעמי הוכחת יבוא אישי, בדיקות מדגמיות וטעמים נוספים, לפי סוגי המשלוחים של השחקנים השונים (צרורות רגילים שאינם רשומים ומטופלים על ידי חברת הדואר אינם מובאים בטבלה, משום שלא קיימת האינפורמציה לגביהם, עובדה שתוסבר בפירוט בחלק 3.4):{C}[60]

טבלה 2: סך שיעור חבילות היבוא האישי המעוכבות, 2013-2016

שנה

בלדרות

EMS
(דואר)

חבילות
(דואר)

צרורות רשומים (דואר)

אקו פוסט (דואר)

2013

-

14%

7%

0.2%

-

2014

7.8%

14%

8%

0.1%

-

2015

7.4%

13%

7%

0.1%

1%

2016

7.2%

11%

6%

0.1%

0%

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני חברות הבלדרות הבינלאומיות ונתוני חברת הדואר

עיון מעמיק יותר בנתוני חבילות היבוא האישי המעוכבות מטעמי חוקיות יבוא מובא בטבלה 3 להלן. בטבלה מצוינים מספרי ימי העיכוב הממוצע בשחרור מהמכס מטעמי חוקיות יבוא לחבילות יבוא אישי ומספר חבילות היבוא האישי המעוכבות במכס מטעמי חוקיות יבוא, עבור כל רשות מוסמכת אשר מטילה רגולציה על יבוא אישי, ברמה שנתית בין השנים 2013-2016. הנתונים בטבלה זו מבוססים על נתוני שלוש מתוך חמש חברות הבלדרות הבינלאומיות הגדולות, אשר מהן בלבד התקבלו נתונים ברזולוציה המתאימה,{C}[61]{C} ועל כן מספר החבילות בטבלה משקף הערכת חסר משמעותית של כלל המשלוחים המעוכבים בגלל חוקיות יבוא ביבוא אישי בישראל. עלויות העיכוב הממוצעות בפועל אשר היו כרוכות בעיכובי חבילות יבוא אישי בשנים אלו עמדו על מאות שקלים לחבילה. כאמור, עלות זו מורכבות, בין היתר, מדמי אחסנה ועמלת טיפול באישורים מיוחדים הנוגעים לחוקיות יבוא.{C}[62]

טבלה 3: מספר ימים ממוצע לקבלת אישור רשות מוסמכת

שנה

משרד התחבורה

משרד התקשורת

משרד הבריאות – מזון ורוקחות

משרד הבריאות -אמ"ר{C}[63]{C}

משרד הכלכלה

משרד החקלאות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

ממוצע

ימי עיכוב

מספר חבילות

2013

5.7

295

4.7

213

6.9

497

3.0

17

4.5

110

4.5

2

2014

4.9

423

2.9

834

6.1

806

9.8

78

4.8

140

4.5

4

2015

6.0

597

5.0

1165

7.8

1333

8.6

29

6.9

173

5.1

7

2016

4.6

1935

7.5

1672

5.2

7010

8.8

50

8.7

252

8.0

17

מקור: עיבוד רשות הגבלים עסקיים לנתוני חברות הבלדרות הבינלאומיות

מהטבלה עולה כי מרבית החבילות המעוכבות כוללות מוצרים שכפופים לדרישות חוקיות יבוא של משרד התחבורה, משרד התקשורת ומשרד הבריאות, בדגש על שירות המזון ואגף הרוקחות. כמו כן, ניתן לראות כי בכל קבוצות המוצרים חל גידול בשיעור חד במספר החבילות המעוכבות בין השנים 2013-2016, ככל הנראה בשל גידול ניכר בביקוש ליבוא אישי שהתרחש בתקופה זו. בנוסף, בחלק מהרשויות המוסמכות חלה עליה במשך העיכוב הממוצע, אשר ככלל נע בין 4 ל-9 ימים. בניגוד לחברת הדואר המציעה שירות בסיסי, כפי שתואר בחלק 2.2.1, חברות הבלדרות עובדות בשירות אקספרס ולקוחותיהן הישראליים (כמו גם הלקוחות של מקבילותיהן הבינלאומיות) מצפים להגעת דברי הדואר המוזמנים באמצעותן בתוך ימים בודדים ובמקרה של רכישת שירותים מסוימים אף תוך 24 שעות לכל היותר, גם במקרה בו הטובין חייב בחוקיות יבוא. על רמת שירות זו משלמים הלקוחות לחברות הבלדרות מחיר גבוה יותר מאשר זה המבוקש על ידי חברות הדואר. על כן, גם עיכוב של ימים ספורים עשוי להסב להן נזק רב.

בחינה מדוקדקת יותר לצורך זיהוי המוצרים העיקריים המעוכבים בגין חוקיות יבוא מעלה כי בנוגע למשרד התחבורה, מרבית המוצרים המעוכבים הם חלקי חילוף לרכבים ממונעים (מכוניות ואופנועים), ובמידה פחותה בהרבה – אופניים רגילים וחשמליים וחלקי חילוף עבורם. בנוגע למשרד התקשורת, מוצרים שכיחים הנתונים לעיכוב כוללים מסכים, רחפנים, מחשבים ניידים, מוצרי תקשורת לרכב, ראוטרים, טאבלטים, טלוויזיות חכמות, צעצועים בשלט רחוק, מכשירי ג'י פי אס, מצלמות דיגיטליות, וכל מוצר אלקטרוניקה הכולל חיבור אלחוטי. לגבי משרד הבריאות, מרבית המוצרים המעוכבים הם תוספי מזון ומוצרים טבעיים בתחומי התזונה והקוסמטיקה. באשר למשרד הכלכלה (ובפרט, הממונה על התקינה) כלולים מוצרים מגוונים, ובהם נורות ומנורות, משקפיים ועדשות, צעצועים, מוצרי אלקטרוניקה (הכוללים שנאי או מטען או מאופיינים במתח גבוה), מערכות ביטחון (מצלמות וטלוויזיה במעגל סגור), קסדות, קורקינט, מדפסות תלת ממדיות, עגלות תינוקות ואמצעי מדידה.{C}[64]{C} לסיום, בין החבילות המעוכבות בשל דרישות חוקיות יבוא של משרד החקלאות כלולים זרעים, כימיקלים ומוצרי מזון לבעלי חיים.

ועדת לנג, שמסקנותיה פורסמו בנובמבר 2014, הצביעה על מגמת הצמיחה ביבוא האישי בישראל, ועל כך ש"הרגולציה והבירוקרטיה על היבוא, על אף התאמות מסוימות שבוצעו בהן, לא עברו רפורמה קונספטואלית שתתאים אותן לצורת הסחר שהתפתחה".{C}[65]{C} דו"ח הוועדה מונה אף הוא רבים מהחסמים ליבוא אישי הקשורים בחוקיות היבוא שפורטו לעיל.{C}[66] הוועדה הציבה כמה המלצות להסרת החסמים ליבוא אישי הנובעים מהאמור לעיל: מינוי ממונה על חוקיות יבוא במשרד הכלכלה אשר ירכז כל שינוי אסדרתי הכרוך בהגדרת יבוא אישי ובחוקיות יבוא אישי מול מנהל המכס ואשר הרשויות המוסמכות יהיו חייבות להיוועץ עמו בכל שינוי כזה; הקמת מערכת ממוחשבת ליבוא אישי על ידי משרדי האוצר והכלכלה שתאפשר לצרכן למלא בקשות לרישיונות או אישורי יבוא בצורה מקוונת, כך שייווצר ממשק בין כל המאסדרים המעורבים ואינפורמציה תועבר לציבור בצורה שקופה ומסודרת; תיקון צו יבוא חופשי כך שאישור ליבוא אישי יונפק תוך שני ימי עבודה מרגע קבלת המסמכים; והקלה ברגולציית היבוא האישי של משרד הבריאות ביחס למוצרי מזון ושל משרד התחבורה ביחס למוצרי תעבורה.

נכון למועד פרסומו של דו"ח זה, מונה ממונה על חוקיות היבוא במשרד הכלכלה, אולם מעמדו ביחס לריכוז סוגיות של חוקיות יבוא ביחס ליבוא אישי ושינויים הכרוכים בהגדרת יבוא אישי מול רשויות מוסמכות טרם הוסדר. בנוסף, טרם הוחל בהקמתה של מערכת ממוחשבת ליבוא אישי, וצו יבוא חופשי טרם תוקן כאמור לעיל. פירוש הדבר שלא חל שינוי מהותי במידת הזמינות של מידע חיוני ביחס לחוקיות יבוא אישי ובתהליך הבירוקרטי הכרוך בהשגת האישורים הנדרשים.

ביחס להקלות ביבוא אישי של מוצרי מזון, נכתב אמנם נוהל על ידי שירות המזון במשרד הבריאות, אולם טרם הוקם המערך הממוחשב הנדרש להגשת הצהרות על ידי צרכנים בהתאם לנוהל, ועל כן בפועל לא חל שינוי משמעותי במצב הקיים. לאחרונה יצאה לדרכה רפורמה ביבוא מוצרי תעבורה – נחקק חוק רישוי שירותים ומקצועות בענף הרכב, התשע"ו – 2016 (להלן: "חוק רישוי שירותים"), אשר במסגרתו אף הוגדר יבוא אישי למוצרי תעבורה על בסיס הכמות המיובאת (עד ארבעה פריטים מאותו סוג) ועל בסיס הצהרה על התקנת המוצר במוסך ברישיון, וניתנה הקלה בדרישה לעמידה בתקנים עבור יבוא אישי.{C}[67]{C} עם זאת, התקנת התקנות ליישום הוראות החוק הרלוונטיות{C}[68] מתעכבת וכמו כן נדרש עדכון צו יבוא חופשי בהתאם, כך שגם בתחום זה טרם חל שינוי בפועל בקשיים העומדים בפני צרכנים המבקשים לייבא באופן עצמאי חלקי חילוף לרכב.

סיכומו של דבר, בחלוף כשנתיים מיום הגשת המלצותיה של הוועדה, לא חלו השינויים המיוחלים בהליך היבוא האישי, ומרבית החסמים המתוארים לעיל לא הוסרו כך שלא חל שינוי משמעותי, למגינת ליבו של הציבור. המצב הקיים גורע משמעותית מכדאיות וזמינות היבוא האישי בישראל ולפיכך פוגע גם ברווחת ציבור הצרכנים בישראל בכללותו.

3.3.  {C}יבוא אישי של מוצרי תקשורת כמקרה מבחן

כאמור, העמימות האינהרנטית שבהגדרת "יבוא אישי" בצו יבוא חופשי עשויה ליצור עיוותים וחוסר אחידות ביחס לטובין זהים, מבלי שהצרכן המייבא מודע לכך מראש. לצד ההגבלות הקבועות בדינים החלים על יבוא כאמור בפרק הקודם, במקרים מסוימים חלים דינים הנוגעים ספציפית לאחד מענפי המשק השונים, שאינם מתכתבים בהכרח עם האפשרות הפרשנית הקיימת בהגדרת המונח יבוא אישי, ואף הם יוצרים חוסר ודאות וסרבול עבור הצרכן. נדגים זאת באמצעות עיקר האסדרה החלה על יבוא אישי בענף התקשורת.

האסדרה החוקית בתחום התקשורת נחלקת, ככלל, לשתי מסגרות נורמטיביות. האחת מכוח פקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], תשל"ב-1972 (להלן: "פקודת הטלגרף האלחוטי" או "הפקודה") והשנייה מכוח חוק התקשורת בזק ושידורים, תשמ"ב-1982 (להלן: "חוק התקשורת"). רוב מוצרי התקשורת האלחוטיים המיובאים לישראל ביבוא אישי כפופים לפקודה, המתייחסת למגוון רחב של מוצרי תקשורת ולא לחוק התקשורת, הנוגע לציוד קצה המתחבר לאחד ממפעילי התקשורת, ולכן נתמקד בעיקר בפקודה. כפי שנראה מיד, בין אם חלה על היבוא הפקודה ובין אם חל עליו חוק התקשורת, צרכן המבקש לייבא טובין ביבוא אישי יתקשה לדקדק ברזי ההוראות האסדרתיות כדי לדעת אם חלות על הטובין שאותו הוא מייבא חייב בחוקיות יבוא, איזו מבין ההוראות הנורמטיביות חלות עליו, והאם ישנם צווים שמחריגים מוצרים מסוימים מדרישות חוקיות היבוא ("צווי החרגה"). זאת ועוד, אפילו במקרים בהם הצרכן, נהנה, כביכול מצו החרגה, הוא יידרש בחלק ניכר מהמקרים להמציא היתר ממשרד התקשורת.

נפרט להלן מהן ההוראות הנורמטיביות החלות בענף זה ונסביר מדוע הצרכן המייבא יידרש בכל מקרה להמציא היתר ממשרד התקשורת, חרף הוראות ההחרגה השונות.

פקודת הטלגרף האלחוטי – לפי סעיף 1 לפקודה טלגרף אלחוטי הוא למעשה כל מכשיר הכולל בתוכו רכיב אלחוטי הפועל בתדרי גלים אלקטרומגנטיים בתחום שאינו עולה על 3,000 ג'יגה-הרץ, והמיועד לטלגרף אלחוטי (Wireless Telegraphy).{C}[69]{C} לעומת זאת, מכשירים שתחום התדרים שלהם גבוה מ-3,000 ג'יגה-הרץ (כדוגמת מכשיר רנטגן) לא ייכנסו לתחולת הפקודה.

הלכה למעשה, כל מכשיר בו קיימת יכולת אלחוטית (Wireless) כלשהי נכנס תחת ההגדרה של מכשיר טלגרף אלחוטי מנקודת המבט של משרד התקשורת וככזה מחויב באישור המשרד לצורך הכנסתו לישראל.{C}[70]{C} ככלל, פערים הנוגעים למדיניות שונה של משרד התקשורת ביחס לקבוצות מוצרים שונות אינם מובאים לידיעתו של הציבור באופן מוסדר. בכך נוצר חוסר ודאות ביחס לדין החל על המוצרים השונים אשר כפופים לאישור המשרד.{C}[71]

במקרים בהם ייבוא המוצר דורש רישיון לפי הפקודה הצרכן (בכובעו כיבואן אישי) יידרש להמציא "אישור סוג", שלצורך קבלתו יידרש להמציא "מפרט טכני מקורי של היצרן או הנושא חותמת של היצרן עם נתונים ספקטריליים של הטובין ותכונותיו; אישור סוג של הדגם בנתונים מאושרים מה-FCC{C}[72]{C} או מה-BABT{C}[73]{C} או מרשות תקשורת אחרת, או אישור ממעבדה מאושרת על ידי משרד התקשורת הישראלי", ודרישות נוספות המפורטות בנוהל (לעיל ולהלן: "אישור סוג").{C}[74]{C} תהליך המצאת אישור סוג הוא תהליך מורכב העלול לעכב במכס את הטובין המיובא זמן ממושך. 

עם זאת, קיימות הוראות שונות המחריגות מוצרים שונים מתחולת הפקודה. כך למשל, שר התקשורת החריג מכשירים אלחוטיים מסוימים מתחולת הפקודה, חרף קיומו של רכיב אלחוטי בהם. כך, צו הטלגרף האלחוטי (אי תחולת הפקודה)(מס' 2), תשמ"ב-1982 (להלן: "צו אי התחולה") מונה רשימה ארוכה של תדרים, תכונות ומאפיינים טכניים אשר מכשיר העומד בהם פטור מהוראות הפקודה. צו אי התחולה אמנם אינו נוח להבנה, בלשון המעטה, אולם משיחות עם משרד התקשורת עולה כי רוב הטובין המיובאים לישראל פועלים בפסי תדרים וטכנולוגיית Wi-Fi והמוגדרים בצו ולפיכך מוחרגים מהפקודה.

בהתאם, לכאורה, אדם המזמין טובין דרך האינטרנט יכול היה לבדוק מהו התדר שבו פועל המכשיר אותו הזמין באמצעות עיון במפרט הטכני של המכשיר, ולאחר מכן לפנות לצו אי התחולה ולהבין ממנו אם המכשיר נדרש בחוקיות יבוא אם לאו.{C}[75] אולם, למעשה, אין די בכך, וכך או כך, יהיה עליו להמציא אישור לשחרור הטובין ממשרד התקשורת. זאת, שכן נציגי מינהל המכס – בתיאום עם משרד התקשורת – מבקשים מכל אדם המייבא לישראל מכשיר טלגרף אלחוטי את אישור משרד התקשורת, גם במקרים בהם המכשיר חוסה תחת צו אי התחולה.

אם כן, צרכן המייבא לישראל טובין הפטור מתחולת הפקודה אך אינו נכלל בצווי ההחרגה, יידרש אף הוא לקבל אישור אסדרתי מאגף הספקטרום במשרד התקשורת וזאת כדי לאשרר שאכן מדובר בציוד אלחוטי הפטור מן הפקודה לפי הוראות צו אי התחולה. זאת, על אף שכביכול אמור היה לשחרר את הטובין שייבא לישראל במהירות וללא כל התערבות של משרד התקשורת. ברור כי לאור מספרן והיקפן של ההוראות הנורמטיביות שפורטו לעיל, קשה לצרכן לדעת מראש כי כך או כך הוא נדרש להמציא את האישור המיוחל, ובמקרים רבים הוא יגלה זאת רק עם כניסתו של הטובין לישראל, אז כבר יחולו עליו הוצאות האחסנה עד לקבלת אישור משרד התקשורת.

לסיום, לצד החקיקה והתקנות שפורטו לעיל קיימות גם הוראות מינהל המפורסמות על ידי משרד התקשורת שנועדו להקל על יבוא אישי של טובין מסוימים. ביום 11.4.2013 משרד התקשורת הורה למינהל המכס לשחרר ציוד אלחוטי המיובא לישראל – ללא צורך באישור משרד התקשורת – לשם הקלה על העומס המוטל על מינהל המכס (להלן: "נוהל ההקלות").{C}[76]{C} מדובר בעיקר במכשירי טלפון סלולארי, סוגים שונים של מחשבים וציוד ביתי מבוסס Bluetooth, ובלבד שהם לא למטרת סחר.{C}[77]{C} בנוסף נקבע בנוהל ההקלות סוגי ציוד אלחוטי מיובא שעל השימוש בו אין מגבלות.{C}[78]

המחשה של התהליך שעל צרכן המייבא מוצר תקשורת ביבוא אישי לעבור עם הגעתו של המוצר לשער הכניסה לישראל, מובאת בהרחבה בנספח א'.

{C}3.4.  {C}מגבלות חברת הדואר, פערי אכיפה של משטרי המיסוי וחוקיות היבוא והשלכותיהם על היבוא האישי

השחקנים הפעילים במקטע שחרור הטובין מהמכס מספקים שירותים שונים זה מזה וכפופים, כתוצאה מנסיבות היסטוריות, למסגרות נורמטיביות שונות. כפי שצוין בסעיף 2.2, חברת הדואר פעילה בתחום היבוא האישי בעיקר באמצעות שירות הצרורות, שירות אוניברסלי ברמת שירות נמוכה שעלותו נמוכה, הכפוף, כאמור, לאמנת הדואר הבינלאומית.{C}[79]{C} לעומת זאת, חברות הבלדרות וגורמים פרטיים אחרים מספקים בדרך כלל שירות באיכות גבוהה הכרוך בתשלום נוסף עבור הצרכנים, כפי שתואר בחלק 2.2.1, וכפופים לתקנות שנקבעו מכוח פקודת המכס [נוסח חדש], התואמות תקנות מכס בינלאומיות. כתוצאה מהכפיפות למסגרות נורמטיביות שונות, ומההבדלים במאפייני השירותים, התפתחו לאורך השנים הליכים שונים לשחרור הטובין מהמכס עבור שירותי הצרורות של חברת הדואר ועבור משלוחים בינלאומיים הנערכים על ידי גורמים פרטיים.{C}[80] עובדה זו נעוצה במספר גורמים.

ראשית, הדרישות ביחס לרמת הפירוט של התווית המצורפת לצרור אודות תכולת הצרור נמוכות בהשוואה לדרישות המקבילות ביחס למסמך המקביל המצורף לחבילה במשלוח בינלאומי של גורמי שילוח פרטיים: התקנות שנקבעו מכוח פקודת המכס, להן כפופות חברות הבלדרות, מכתיבות רמת פירוט גבוהה ביחס למאפייני הטובין על גבי אותו המסמך ודורשות לסווג את הטובין במספר מוסכם בינלאומית לפי תעריף המכס.{C}[81] לעומת זאת, האינפורמציה המופיעה על צרורות היא לעיתים קרובות כללית ביותר וחברת הדואר אינה נדרשת לסווג את הטובין לפי קוד המכס. לפיכך המכס אינו מקבל את האינפורמציה הנדרשת לצורך אכיפה. שנית, הליך העבודה של חברות הבלדרות מול המכס ממוכן, כך שהאינפורמציה המופיעה על חבילות משודרת למערכות המכס כרשומה אלקטרונית. לפיכך, המכס לא נדרש להשקיע מאמץ במעבר ידני על החבילות, אלא אם מתעוררת מחלוקת סביב סיווג הטובין או במסגרת בדיקות מדגמיות. לעומת זאת, מאפייני שירות הצרורות אינם כוללים ברקוד על גבי הצרור, כך שניתן לקרוא את האינפורמציה שעל גבי הצרור באופן ידני בלבד.

מהמידע שנמסר לרשות, במהלך חודש מאי 2017 החלה חברת הדואר להפעיל מרכז מיון ייעודי לסחר מקוון במודיעין כדי להתמודד עם העלייה החדה בכמות הצרורות שמקורם בסחר מקוון שעוברים דרך מתקני החברה. במרכז זה מוטמע תהליך עבודה חדש שנועד לטייב את יישום מדיניות חוקיות יבוא ומיסי יבוא ביחס ליבוא אישי, ובמסגרתו לפי התכנית, כל החבילות שמגיעות למרכז המיון של הדואר במודיעין יעברו שיקוף, כאשר בעקבות השיקוף יישלפו מהמסוע חבילות שחלות עליהן דרישות חוקיות יבוא. בעמדת שיקוף שנייה יישלפו חבילות שערכן 75 דולר ומעלה, ופרטיהן יימסרו למכס על ידי קלדני הדואר. לפיכך, שיעור הפריטים אשר דרישות חוקיות יבוא ייאכפו ביחס אליהם וייגבו בעבורם מיסים כנדרש צפוי לעלות.

עם זאת, סביר כי הפער בין רמת הפירוט של האינפורמציה המופיעה על צרורות והיכולת לשדרה באופן ממוכן למכס, ובין רמת הפירוט של האינפורמציה המופיעה על גבי חבילות שנשלחות באמצעות חברות שילוח פרטיות לא ייסגר. מהמידע המצוי ברשות עולה כי עיקר הפריטים העוברים דרך הדואר הם בעלי ערך נמוך מ-75$ ולפיכך סביר כי פערי האכיפה אשר נידונו לעיל אינם צפויים להצטמצם באופן משמעותי.

יודגש כי אין החרגה בדין ביחס לאף אחד מהשחקנים הרלוונטיים מפיקוחו של מינהל המכס, והליך שחרור טובין ממכס אמור לכלול תשלומי מס ובדיקת עמידת הטובין בדרישות של חוקיות יבוא ללא תלות בזהות המשלח. למרות זאת, מהסיבות שנזכרו לעיל מתקיימים הלכה למעשה הליכים שונים. כך, עבור מרבית הטובין המגיעים דרך חברת הדואר בשירות צרורות, המהווה את עיקר נפח פעילותה של החברה, לא נבדקת חוקיות היבוא על ידי פקידי המכס, ולא נגבים המיסים הנדרשים. דוח מבקר המדינה 67א מציג נתונים המדגישים את האכיפה הלקויה של המכס ביחס ליבוא אישי דרך הדואר. בבדיקת משרד המבקר אכן התגלה כי לאגף המכס אין מידע על תכולת הטובין ביותר מ-99% מפריטי הדואר שנכנסים לארץ באמצעות חברת הדואר מאחר שאין הוא בודק פריטים אלו.{C}[82]{C} בביקורת עלה שפקידי מינהל המכס מבצעים בדיקות מדגם מצומצמות וידניות של פריטי דואר, ושככל שעולה מספר פריטי הסחר האלקטרוני שמגיעים לישראל דרך חברת הדואר, כך שיעור בדיקותיו של מינהל המכס יורד. לדוגמה, בשנת 2014 שיעור הבדיקות שערך מינהל המכס מתוך סך פריטי הדואר המיובאים היה 0.17%, ואילו בשנת 2013 השיעור היה 0.28%, וב-2012 - 0.62%.{C}[83]{C} לעומת זאת, כאשר אותם טובין מגיעים דרך חברות הבלדרות, מתקיימת בחינה מדוקדקת שעשויה לגרום לעיכובים ואי-הבנות. בחינה זו משיתה עלויות גבוהות יותר על הצרכן ופוגמת בחווייתו במקטע השחרור מהמכס בהשוואה לתהליך המקביל המתבצע כאשר השילוח מבוצע דרך הדואר.{C}[84]{C}  

המצב הקיים של תת-אכיפה של חוקיות היבוא וגביית מיסים חלקית מאוד כאשר השילוח מתבצע באמצעות הדואר לא רק מייצר יתרון תחרותי לדואר בהיבטים אלה אלא גם פוגם באופן משמעותי ביכולת האכיפה של המאסדרים השונים עד כדי הפיכת דיני היבוא האישי לכדי אות מתה שיש לשקול את נחיצותם.

כפי שצוין, זמינות וכדאיות היבוא האישי תלויים, בין השאר, בקיומם של מנגנוני שילוח תחרותיים ויעילים במקטעים השונים. אולם יעילות ותחרותיות מנגנוני השילוח מושפעת גם ממשטר חוקיות היבוא ומאופן יישומו ואכיפתו. לפיכך למאפייני המשטר האסדרתי והבירוקרטי בתחום זה משנה חשיבות. ככל שדרישות חוקיות היבוא אינן נאכפות באופן אחיד על פני כלל השחקנים העוסקים בשחרור טובין מהמכס, צפויה להיווצר העדפה של צרכני הקצה לשחקן שאכיפת הדרישות רופפת יותר ביחס אליו.

בנוסף, מיסים על טובין המיובאים ביבוא אישי (מכס, מע"מ ומס קניה) הם כלי מדיניות בעל השפעה מכרעת בהסטת העדפות הצרכנים לעבר יבוא אישי או ממנו.{C}[85]{C} היעדר המידע בחברת הדואר על תכולת החבילות פירושו גם כי פעמים רבות לא נגבים מיסים בגין הטובין. אי-גביית המיסים כאשר חבילה נשלחת בדואר משפיעה אף היא על הסטת העדפות הצרכן לכיוון יבוא אישי באמצעות משלוח בדואר במקום באמצעות משלוח דרך חברות הבלדרות.{C}[86]

תוצאתו של המצב המתואר היא שרובם המוחלט של הצרכנים המזמינים טובין ביבוא אישי דרך הדואר אינם נתקלים בקשיים הנובעים מאכיפת חוקיות יבוא, אשר פורטו במסמך זה.{C}[87] לעומת זאת, צרכן אשר הזמין טובין שנשלח באמצעות חברת בלדרות וחווה קשיים בשחרור הטובין ובמגעים מול הרשויות המוסמכות, לא יהיה שבע רצון מתהליך הרכישה, וסביר כי יחשוש מלבצע רכישה דומה בעתיד או יעדיף לבצע רכישה שהשילוח בה מתבצע דרך הדואר. זאת, גם אם קודם לכן גילה העדפה למשלוח בתשלום גבוה יותר וברמת שירות גבוהה יותר על פני משלוח ללא תוספת תשלום דרך הדואר. לתוצאה זו מספר השפעות על התחרות ובהתאם על רווחת הצרכן והרווחה הכללית.

ראשית, במידה שהקמעונאי דרכו רכש הצרכן את המוצר מציע את שתי אפשרויות השילוח, אזי התחרות בין חברת הדואר לחברות הבלדרות נסובה סביב בחירת הצרכן במעמד הרכישה. במצב דברים זה, הדואר עשוי לזכות ביתרון לא הוגן בתחרות על לב הצרכן בשל פערי אכיפת חוקיות היבוא שתוארו לעיל. אם אותו קמעונאי התקשר רק עם חברת בלדרות ולקוחותיו אינם מרוצים, יכולה להיות לכך השלכה על נכונותו או העדפתו להתקשר מעתה עם חברת הדואר בנוסף או במקום חברת השילוח.

שנית, השלכות פערי האכיפה אינן מוגבלות רק לתנאי המגרש התחרותיים במקטע השחרור מהמכס. ההעדפה הנוצרת לשילוח דרך חברת הדואר עשויה לפגוע ברווחת הצרכן משום שחברת הדואר מספקת שירות מיושן, איטי וחלקי לצרכנים ביחס לחברות השילוח.

חברת הדואר היא ערוץ שילוח מרכזי ליבוא אישי בישראל, כפי שהודגם בסעיף 3.3. בשנים האחרונות, עקב התרחבות המסחר המקוון, חל גידול משמעותי במספר דברי הדואר הבינלאומי הנשלחים דרך חברת הדואר. מנתוני החברה עולה כי כמות דואר האוויר הבין-לאומי שנכנס לארץ גדלה במאות אחוזים - מכ-100 טון לחודש בינואר 2011 לכ-500 טון לחודש בשנת 2015.{C}[88]{C} בדוח מבקר המדינה 67א נקבע כי "אף שחברת הדואר מודעת זה שנים לקשייה במתן שירותי הדואר הבין-לאומי, בייחוד נוכח השינויים הרבים שחלו בתחום זה, היא לא נערכה אליהם כיאות כך שתוכל לשפר את שירותיה בהיקפים החדשים של הסחר האלקטרוני".{C}[89]

בבדיקת מבקר המדינה אותרו ליקויים רבים בפעילות חברת הדואר בתחום היבוא האישי. בכלל זאת, נמצאו ליקויים בהיבט המעקב אחר פריטי דואר: עלה כי חברת הדואר אינה עוקבת כראוי אחר התקדמות הטיפול בפריטי דואר ולכן אינה יכולה לספק מידע מהימן לצרכנים אודותיה; וכי חברת הדואר אינה משתמשת במערכות טכנולוגיות שיאפשרו לה לפקח אחר שקי הדואר הבין-לאומי שנקלטים במסוף הקליטה של החברה בנמל תעופה בן-גוריון ומובלים ליעדי החברה. בנוסף, נמצאו אי-יעילויות לוגיסטיות הגוררות עיכובים במשלוח הטובין: בית המיון המרכזי החדש של חברת הדואר במודיעין עדיין אינו פועל באופן מלא ושאלת היכולת של בית המיון להתמודד עם הגידול העצום בהיקפי פריטי הדואר הבינלאומיים המגיעים מחו"ל ומיונם תעמוד למבחן בשנים הקרובות;{C}[90]{C} התשתיות בחלק מבתי הדואר האזוריים אינן מאפשרות לחברת הדואר לטפל ביעילות ובמהירות בפריטי הסחר האלקטרוני; ותהליך הבדיקה הידני של אגף המכס את פריטי הדואר גורם עיכובים ניכרים בחלוקתם.{C}[91]{C},{C}[92]

שלישית, פערי האכיפה עשויים לפגוע בהתפתחות היבוא האישי כרסן תחרותי על יבוא מסחרי וייצור מקומי משום שהם מצמצמים את יכולתם של חלק מהשחקנים שביכולתם לספק שירות איכותי יותר לצרכנים לפתח יתרונות לגודל באופן שעשוי להגדיל את כדאיות היבוא האישי. עבור צרכנים שמשלוח מהיר תמורת תשלום אינו תחליף מספיק קרוב עבורם לשירותי חברת הדואר, רמת השירות הנמוכה של החברה בהיבטי איכות, מהירות ויעילות השירות עשויה לצמצם את נכונותם לפנות לאפיק היבוא האישי ובכך פוגעת בהתפתחותו כגורם מקדם תחרות ליבוא מסחרי וייצור מקומי.{C}[93] בנוסף, יצירת היתרון התחרותי לחברת הדואר דרך פערי האכיפה של משטר מיסוי היבוא וחוקיות היבוא, מסיטה את העדפות הקמעונאים ויתר הצרכנים, אשר משלוח מהיר ובתשלום כן מהווה תחליף קרוב עבורם, לעבר שירותיה הלא יעילים של חברת הדואר וכך מצטמצמת יכולתן של חברות הבלדרות ליצור יתרונות לגודל. היתרון התחרותי המלאכותי שנוצר לחברת הדואר פוגע ביכולתם של שחקנים אשר ביכולתם להציע שירותים טובים ומהירים יותר לצמוח ולשפר את שירותיהם. כפי שהוסבר בפרק 2, תחום הלוגיסטיקה והשילוח מאופיין ביתרונות משמעותיים לגודל, והשחקנים הפעילים בו נדרשים להגיע במקטע המקומי לנפח פעילות גבוה וצפיפות גאוגרפית כדי לספק שירותים מהירים ויעילים בפרישה רחבה ולשמור על כדאיות כלכלית לפעילותם. הדבר תקף הן ביחס לחברות הבלדרות הבינלאומיות והן ביחס לחברות שילוח מקומיות אשר יכולות להתקשר עם שחקנים מתמחים במקטעים אחרים (כדוגמת עמילי מכס במקטע השחרור מהמכס) כדי להציע שירות מלא לקמעונאי המקוון. תנאי המגרש הלא שווים בהם פועלים השחקנים הללו מול הדואר פוגעים בכושר התחרותי שלהם, וכך מוסיפים על הפגיעה בהתפתחות היבוא האישי. ייתכן כי בתנאי מגרש שווים ביחס לחוקיות היבוא וגביית מכסים ומסים, עליונות השירות של שחקנים שאינם חברת הדואר הייתה יוצרת כדאיות גבוהה יותר ליבוא אישי וכך התפתחותו הייתה מתקדמת בקצב גבוה יותר.

3.5.  {C}התמונה שעולה מהחסמים האסדרתיים – המלך הוא עירום

השילוב של משטר חוקיות יבוא מכביד, מסורבל, בלתי מובן, ובלתי שקוף בצירוף העובדה שכ- 99% מהיבוא האישי מגיע באמצעות הדואר, אשר בו כמעט ולא נאכפות כלל הוראות חוקיות היבוא יוצרים מצב שוק מעוות המחייב מחשבה מחודשת באשר לנחיצותם של כללי הוראות חוקיות היבוא.

כמסופר באגדה של הנס כריסטיאן אנדרסן יצא המלך לרחובות העיר כשהוא סבור שהוא עוטה בגדי חן בעוד הציבור כולו צופה עליו במערומיו. גם במקרה דנן הצליחה המדינה לייצר משטר מסובך ובלתי ידידותי של כללי חוקיות יבוא והיא מסתובבת ערומה ברחובות מתוך מחשבה שהיא דואגת לשלומו של הציבור, בטיחותו ובטחונו. אך בפועל הכל יודעים (ואף המלך עצמו יודע) שברובם המוחלט של המקרים, הכללים שנועדו לכאורה לשמור על בטיחות הציבור אינם נאכפים כלל. ככל שכללי חוקיות היבוא נועדו לשמור על שלומו של הציבור, הם בבירור לא עושים את עבודתם. אך נראה שיותר מכל דמותו של המלך הערום המסתובבת ברחובות מחייבת את הנוגעים בדבר למחשבה מחודשת באשר לנחיצותם של כללי חוקיות היבוא. העובדה שכ-99% מהיקפו הכמותי של היבוא האישי לארץ מתנהל ללא שהוא כפוף בפועל למשטר חוקיות יבוא מחייב כי המדינה תשקול ברצינות את ביטולו או לכל הפחות את צמצומו הניכר.

3.6.  {C}חסמים שאינם אסדרתיים

3.6.1.     {C}פיתוח ענף שילוח החבילות המקומי

עמדנו לעיל על הסיבות להיעדר הכדאיות הכלכלית הנובע מהצורך בהיקפי פעילות גדולים עבור חברות השילוח המקומי. אולם קיימים גורמים נוספים אשר מקבעים את בעיית היעדר הכדאיות הכלכלית לחברות הפועלות בענף, ולפיכך מעכבים את התפתחות היבוא האישי והמסחר המקוון המקומי.

בצד הביקוש קיימת רגישות גבוהה של הצרכנים למחיר השילוח. שחקנים רבים בשוק מעידים כי רוב הצרכנים הפעילים ביבוא האישי מייבאים טובין בעלי ערך כספי נמוך יחסית, לפחות בחלקו בשל הרצון לחסות תחת הפטור ממע"מ, ועל כן מגלים העדפה למשלוח ללא תוספת תשלום, באמצעות חברות הדואר, גם על פני משלוח ברמת שירות גבוהה יותר ובפער עלות קטן. עם זאת, אין פירוש הדבר שצרכנים אלו שבעי רצון משירותי חברת הדואר.

מכאן שקיים מעגל שוטה המקבע את מצבו של השוק. מחירם הגבוה של שירותי המשלוח לצרכנים פרטיים, המצפים לגמישות מהירות ונוחות בשילוח, מונע את התרחבותם מבחינת היקף הפעילות ומבחינת פרישתם הגאוגרפית. התרחבות כזו עשויה להוזיל את השירותים משמעותית, וכך להגדיל את מספר הצרכנים שמוכנים לשלם עליהם. כמו כן, נפח פעילות גבוה יותר היה מאפשר השקעת משאבים כדי לבסס עמדה תחרותית בהתקשרות מול קמעונאים מקוונים בארץ ובחו"ל. דינמיקה זו, המעכבת את מימוש פוטנציאל השכלול בשוק השילוח המקומי לצרכנים, מעכבת את פיתוח היבוא האישי, וגם את צמיחת המסחר המקוון המקומי.

מבדיקת הרשות עולה כי גם במדינות אחרות מתקשות חברות שילוח לצרכנים להגיע לכדאיות לפעילות בפרישה גאוגרפית מלאה, ובמיוחד באזורי פריפריה. בכמה מדינות התפתחו שיתופי פעולה בהפצה בין חברות שילוח, המסייעים להן לממש יחדיו יתרונות לגודל ולהגיע לפרישה אוניברסלית בעלות נמוכה. אימוץ מודלים כאלו גם בישראל עשוי לסייע לפיתוח ענף השילוח המקומי.

באירלנד, למשל, הוקמה רשת ONCE המאגדת עשר חברות שילוח אשר משתפות פעולה כדי לספק משלוחים ברחבי המדינה בצורה יעילה ובעלויות נמוכות. שיתוף הפעולה מתקיים באמצעות מרכז לוגיסטי משותף, אליו מעבירות החברות ברשת את המשלוחים שעליהן להפיץ. במרכז מתבצע מיון של כלל החבילות לפי אזורים, במהלך הלילה, באופן שמייצר את המסה הקריטית הנדרשת כדי להפעיל פעילות שילוח יעילה בכל אזור. כל חברה ברשת מפיצה את החבילות שהוקצו לה באזור שהוקצה לה, לרבות, כמובן, חבילות שבמקור שויכו לחברות אחרות. מודל זה מאפשר משלוחים תוך 24 שעות. לקוחותיהן של החברות מתנהלים מול החברה עמה ביצעו את ההתקשרות, ועמה גם עומדים בקשר צרכני הקצה, שאינם נחשפים למנגנון התפעול וההתחשבנויות בין שחקני השילוח של הרשת. לפי בדיקת חברת TASC קיימת רשת חלוקה מרכזית נוספת באירלנד הפועלת במודל זה.{C}[94]{C} גם באנגליה פועלת רשת של חברות שילוח מקומי קטנות, המונה 100 חברות אשר משתפות פעולה כדי לספק שירות בפרישה ארצית.{C}[95]

עם זאת, שיתופי פעולה כמו אלה שתוארו לעיל, הן ריכוז של חבילות על ידי חברות שילוח לשם שילוחן והן הקמת מרכז לוגיסטי ומערך הפצה משותפים, עשויים אף להעלות חששות תחרותיים. לראיה, רשת ONCE האירית נדרשה לאישור של רשות התחרות האירית לפעילותה, אישור שאכן ניתן.  

3.6.2.     {C}חסמים נוספים שאינם אסדרתיים

חלק מן החסמים ליבוא אישי בכלל, וליבוא אישי של קטגוריות מוצרים מסוימות בפרט, אינם תוצר של מדיניות או בירוקרטיה ממשלתית ונובעים מסיבות טכניות, לוגיסטיות, או כלכליות.

ראשית, קיימים אתרי קמעונאות מקוונת זרים שאינם מציעים כלל שילוח לישראל. הסיבות לכך קשורות בשיקולים כלכליים, מדיניות הקמעונאי ושיקולים נוספים. כמו כן, קיימים קמעונאים זרים שאינם מציעים משלוח לישראל כתוצאה ממגבלה חוזית בינם לבין הספק האוסר משלוח לישראל, למשל בגלל הסכם בלעדיות עם יבואן רשמי מקומי.{C}[96]{C} על מנת להתמודד עם חסם זה, בשנים האחרונות נוסדו מספר חברות ישראליות אשר מספקות שירותי תיווך בין צרכנים ישראלים ובין אתרי קמעונאות כאלו. באופן טיפוסי, חברת התיווך מחזיקה בבעלותה חברה הרשומה במדינת המקור, אשר רוכשת את הטובין מהספק הזר, ומשלחת אותו לצרכן בישראל. עלות המשלוח בשירות זה גבוהה ביחס לעלות המשלוח ביבוא אישי ישיר ובהתאמה המחיר הסופי לצרכן גבוה יותר. בנוסף, השימוש בשירות לעיתים כרוך בביצוע סדרת פעולות נוספות באופן וירטואלי על ידי הצרכן ועל כן מורכב יותר מרכישה מקוונת "רגילה". לפיכך, מדובר בחלופה חלקית בלבד ליבוא אישי ישיר.

שנית, ישנן קטגוריות מוצרים המאופיינות במוצרים אשר נפחם או משקלם גבוה ביחס למחירם, כך שעלות המשלוח האווירי הבינלאומי שלהם, אשר מושפעת במידה רבה מנפח ומשקל, הופכת את רכישתם ביבוא אישי ללא משתלמת. מאפיינים אלו שכיחים במיוחד בתחום הטואלטיקה. לדוגמה, משקלו של בקבוק שמפו גבוה ביחס למחירו, ונפח חבילת חיתולים גבוה ביחס למחירה.

שלישית, ישנם מוצרים אשר נצרכים טריים, כגון מוצרי מזון שונים, ולפיכך אינם מתאימים לשילוח בינלאומי לשימוש אישי. 

 

 

4.      {C}המלצות

בפרק הקודם נמנו שני סוגי חסמים המעכבים את צמיחת היבוא האישי – אסדרתיים, וכאלה שאינם אסדרתיים. החסמים האסדרתיים והבירוקרטיים הם מרכזיים ביותר, וכאמור, השפעתם רחבה משום שהם משפיעים הן ישירות על כדאיות וזמינות היבוא האישי עבור הצרכן והן בעקיפין, דרך העיוות התחרותי שאופן אכיפתם מייצר בתחום השילוח.

אף שוועדת לנג הצביעה על החסמים האסדרתיים כמשמעותיים והציגה המלצות להסרתם, לא חלו השינויים המיוחלים. לאור חשיבותו התחרותית של יבוא אישי שהודגמה לעיל, יש לפעול בהקדם להסרת החסמים האסדרתיים והבירוקרטיים שנזכרו. כל זאת באופן שיקל על יבוא אישי ככל הניתן ויצמצם את פערי האכיפה:

{C}א.      {C}יש לייצר הגדרה ברורה, קלה לשימוש ומוסכמת על כלל המאסדרים הענפיים הרלוונטיים למונח "יבוא אישי";

{C}ב.      {C}יש להקל בדרישות חוקיות היבוא ביחס ליבוא אישי ככל הניתן, ולפשט את התהליכים הבירוקרטיים הכרוכים ביבוא אישי עבור הצרכן;

{C}ג.        {C}יש לאפשר לצרכנים להשיג בקלות את המידע הדרוש לצורך יבוא אישי;

{C}ד.      {C}יש להקל על הצרכן להתקשר עם המאסדר הרלוונטי.

בפרק זה תובא הצעה לשינויים במשטר חוקיות היבוא ביחס ליבוא אישי ולעדכון אופן יישומו בעידן הדיגיטלי. ההקלות שמציעה רשות הגבלים עסקיים במשטר חוקיות היבוא ביחס ליבוא אישי ימתנו, לדעת הרשות, את פערי האכיפה בהיבט חוקיות היבוא, כיוון שיקטינו משמעותית את מספר העיכובים והעלויות הנוספות ביבוא של משלוחים המבוצעים על ידי גורמים שאינם חברת הדואר. שינוי זה יצמצם את נטל הבירוקרטיה הקיים כיום ביבוא אישי וכן ימתן את היתרון התחרותי של חברת הדואר מול קמעונאים זרים כאשר אלו בוחנים אפשרויות לשילוח מוצריהם לישראל.

ביחס לחסמים שאינם אסדרתיים, עמדת הרשות היא כי לצורך פיתוח ענף השילוח המקומי, המהווה נדבך עיקרי לצמיחתו של אפיק היבוא האישי כגורם מקדם תחרות ליבוא מסחרי וייצור מקומי, יש לפעול להורדת עלויות השילוח במקטע המייל האחרון על ידי יצירת יתרונות לגודל במגוון אופנים, ביניהם, קידום שיתופי פעולה בין חברות שילוח מקומיות ותמיכה ממשלתית במרכזים לוגיסטיים מוכווני יבוא אישי כפי שיפורט להלן.

יישום המלצות אלו צפוי להעלות את רווחת הצרכן באופן ישיר כתוצאה מקיצור משך השילוח והפחתת העלות והבירוקרטיה הכרוכות בתהליך, והן בשל איזון הדינמיקה התחרותית המתוארת באופן שיאפשר לשחקנים שאינם חברת הדואר להרחיב את פעילותם, לממש יתרונות לגודל ולספק שירות טוב יותר. בטווח הארוך, הרחבת פעילותם והתייעלותם של שחקנים אלו צפויה להגדיל אף יותר את הביקוש ליבוא אישי ולתרום להתפתחותו.

חשיבות היבוא האישי בישראל גבוהה לאין שיעור מאשר במדינות מפותחות, הנהנות, ככלל, משווקים תחרותיים יותר. על מדינת ישראל לחתור לפישוט תהליכי היבוא האישי אף יותר מהנהוג במדינות אלו, בפרט בתחומים אשר קיים בהם ביקוש ער ליבוא אישי מצד הצרכנים אשר מעיד כי מחירי המוצרים בחו"ל נמוכים משמעותית או כי ההיצע בישראל דל.

 

א. הגדרה ברורה למונח יבוא אישי

לדעת הרשות, ובהמשך להמלצות ועדת לנג, יש לחתור בהקדם ליצירת הגדרה ברורה עבור יבוא למטרת שימוש אישי, בהתבסס על הגדרת פרמטר ברור כגון מספר פריטים או שווי כספי. יש לוודא כי מעמדה המשפטי של ההגדרה מוציא מכלל אפשרות סתירות הן בין דרישות הרשות המוסמכת ובין דרישות מינהל המכס והן בין פרשנויות שונות של נציגי מינהל המכס, כפי שתואר למשל בחלק 3.3.

ב. מעבר למשטר המבוסס על פטור גורף מחוקיות יבוא כאשר מדובר ביבוא אישי

ככלל, הרשות סבורה כי לאחר שתיקבע הגדרה ברורה ליבוא אישי יש לפעול ליישום משטר פטור מעמידה בדרישות חוקיות יבוא (לרבות קבלת היתרים ורישיונות) עבור כל טובין אשר חוסים תחת הגדרה זו. כלומר, לצורך יבוא אישי לא יידרש הצרכן לבקש אישור מהרשות המוסמכת, לקבל רישיון, וכך ימנעו עיכובים מיותרים על ידי נציגי מינהל המכס. זאת, בכפוף להצהרת הצרכן המייבא לפיה הטובין מיועד לשימוש אישי.

במקרים חריגים בהם לא ניתן לפטור באופן גורף יבוא טובין מחוקיות יבוא, הרשות ממליצה כי הרשויות המוסמכות ינהלו את סיכוניהן מחדש ויותירו את הצורך בפנייה אליהן רק במקרים נקודתיים. מעבר ממשטר של אישור מוקדם לגבי חלק ניכר מהטובין המיובא ביבוא אישי למשטר המבוסס על ניהול סיכונים מצד הרשויות המוסמכות (למשל על ידי קבלת הצהרה מטעם הצרכן המייבא כי הטובין יובאו לשימוש אישי), ימנע עיכוב של מוצרים במכס ויעודד את היבוא האישי. בתחימת המקרים הנדירים ויוצאי הדופן שבהם אין מנוס מהטלת מגבלות של חוקיות יבוא או דרישה לקבלת אישור מאת הרשויות המוסמכות, על הרשויות המוסמכות לקחת בחשבון שבמצב הנוכחי שבו 99% מהיבוא האישי מגיע לארץ דרך הדואר, ממילא אין כל אכיפה של מגבלות היבוא האישי.  

ג. הנגשה לציבור של מידע אודות ההליך הכולל הכרוך ביבוא אישי

אינפורמציה אחידה, בהירה ונגישה באופן מקוון אודות ההליך הנדרש ליבוא אישי היא קריטית להתפתחותו. יש לוודא שצרכן המבקש לייבא מוצר לשימוש אישי יוכל להשיג מידע בשפה ברורה ופשוטה אודות הגדרת יבוא אישי עבור מוצר זה ואודות כלל הדרישות שמציבים המכס והרשויות המוסמכות הרלוונטיות ליבוא אישי של המוצר. כמובן, ההגדרות, הדרישות ואופן קיומן צריכות להיות מוסכמות הן על הרשות המוסמכת והן על המכס, כך שיישום רגולציית היבוא האישי של מוצר נתון יעלה בקנה אחד עם המידע המקוון.

דוגמאות למידע מלא, למשל, לצורך יבוא תוספי מזון ניתן למצוא בארה"ב, בה קיים היתר גורף ליבוא אישי של מזון ותוספי מזון,{C}[97]{C} לצד חובת הצהרה מראש החלה על הצרכן, טרם ביצוע המשלוח, לגבי תכולתו;{C}[98]{C},{C}[99]{C} באוסטרליה, בה קיים היתר ליבוא אישי של תוספי מזון וסוגים שונים של תרופות ומכשירים רפואיים בכמות המספיקה לשלושה חודשים לכל היותר;{C}[100]{C} ובאנגליה, בה תוספי מזון ומוצרי מזון יבשים פטורים מחוקיות יבוא כאשר מדובר ביבוא אישי, ומוצרי מזון אחרים, כגון ירקות ופירות או מזון לתינוקות – פטורים אף הם תחת מגבלת כמות.{C}[101]

ד. שיפור דרכי התקשורת עם המאסדר

ראשית, הואיל ומדובר בצרכנים שיבוא טובין לישראל אינו עיסוקם, יש לאפשר לצרכנים להגיש ולקבל את כל האישורים הנדרשים, ובכלל זה הצהרות ואישורי חוקיות היבוא מהרשויות המוסמכות, באופן מקוון. שנית, על מאסדרים אשר בתחום אחריותם המצאה של אישורים בדבר חוקיות יבוא, לקיים מערך שירות ומענה מקוון שייתן מענה מהיר לבקשות ולשאלות, וככל הניתן, במקרים המתאימים, גם מערך קבלת קהל פיסי. שלישית, על הליכי הבירור וקבלת האישור מטעם המאסדר להיתחם בפרקי זמן קצרים. באופן זה, אף במקרים החריגים בהם הטובין לא יהיה פטור מחוקיות יבוא, הרי שההליך כולו יהפוך נגיש יותר עבור הצרכן באופן שצפוי לעודד ולקדם את היבוא האישי בכללותו.

ה. מרכז לוגיסטי

הרשות ממליצה כי משרדי האוצר והכלכלה ישקלו הפניית משאבים להקמת והפעלת מרכז לוגיסטי משמעותי בישראל, שיהיה ביכולתו לרכז הזמנות מיבוא אישי ולהפעיל מערך הפצה ארצי של מוצרים, לרבות לצרכני קצה פרטיים.

הרשות ממליצה כי פעילות המרכז הלוגיסטי האמור תתפרש מעבר לטיפול בחבילות ביבוא אישי ותכלול אף מערך הפצה במטרה לייצר כדאיות הן עבור המשלחים המקומיים, הן עבור חברות המחזיקות בפלטפורמות באמצעותן צרכן יוכל לרכוש טובין ביבוא אישי או במסחר מקומי, ובתורם גם עבור המשלחים הבינלאומיים שעתידים ליהנות מהיקפי הזמנות גדולים יותר.

יובהר כי הרשות אינה סבורה כי על המדינה להקים בעצמה ובאופן ישיר את המרכז הלוגיסטי כי אם לעודד יוזמות מצד יזמים פרטיים, שאינם בהכרח חברות בלדרות קיימות, וכן לסייע בהקצאת משאבים לצורך העניין (לרבות בהקצאת קרקע, שינויי יעוד, הכללת המיזם בפרויקטים להם המדינה מקצה כספים או הקלות מס, וכיוצא בזה).

ו. תיקון תקנות המכס, התשכ"ו-1965

הרשות ממליצה כי רישיון למחסן רשוי יינתן בתנאים שווים לחברת הדואר ולכל גורם אחר המעוניין להקים מחסן כאמור, לרבות האפשרות להקמת מחסן רשוי על ידי חברה פרטית בסמוך לנמלי הים וכן בסמוך לכל בית מכס. האפשרות של חברה להקים מחסן רשוי בסמוך לנמלי הים או בסמוך למעברי גבול יבשתיים בהם קיים בית מכס עשויה לעודד יבוא אישי של סחורות לישראל דרך הים או בערוצים אחרים. יודגש כי היקף הפעילות בערוצים אלו נמוך כיום ביחס ליבוא אישי דרך האוויר על ידי חברות הבלדרות.

ז. עידוד שיתופי פעולה במקטע המייל האחרון

הרשות סבורה כי שיתוף פעולה במקטע המייל האחרון בין חברות שילוח מקומיות, באופן שיגדיל את נפח הפעילות של כל אחת מהן וייתן יתרונות לגדול, ימנף את היעילויות, ובכך יתרום להורדת המחירים בגין מקטע זה. לפיכך, רשות ההגבלים העסקיים תיטה לבחון בחיוב בקשות לשיתופי פעולה בתחום. בפרט, אם תובא לפתחה של רשות הגבלים עסקיים בקשת פטור מפנייה לבית הדין לאישור הסדר כובל ביחס לרשת כזו, תיתן הרשות משקל ליעילויות שנזכרו ולתרומה האפשרית של שיתופי פעולה כאלה לקידום היבוא האישי ולתחרות במשק.

 

 

5.      {C}סיכום

במסמך זה נסקרו לעיל החסמים השונים והכשלים הקיימים במספר מקטעים הנוגעים ליבוא אישי, אשר יכול להוות רסן תחרותי למחירים גבוהים בישראל ובפרט מחירי המוצרים המיובאים לישראל ביבוא מסחרי. כמו-כן, הראנו כי רובה המכריע של פעילות היבוא האישי מתבצע באמצעות חברת הדואר וכי קיים קושי אינהרנטי בפיקוח על הטובין המיובאים באמצעות החברה על ידי מינהל המכס והמאסדרים השונים. מנגד, מתבצעת אכיפה מלאה והדוקה כלפי חברות הבלדרות, אשר חלקן בפעילות היבוא האישי כמעט זניח. לפיכך, הרשות סבורה כי אי האכיפה נגד חברת הדואר יוצר עבור חברות הבלדרות חסרון תחרותי המונע מהן התייעלות והפיכתן למתחרה ראוי לדואר. השוואת תנאי המגרש בין חברות הבלדרות לחברת הדואר עשויה להוביל לירידת מחירים של שירותי חברות הבלדרות ולשיפור השירות בהן ובהמשך אף בחברת הדואר.

בהתאם, פורטו שבע המלצות ליישום. ארבע מתוכן ראתה לנכון הרשות להפנות אל המאסדרים הרלוונטיים ועיקרן: (1) יצירת הגדרה ברורה למונח "יבוא אישי", (2) הקלה בדרישות חוקיות היבוא על ידי המאסדרים, (3) הנגשת מידע לציבור ביתר קלות, ו-(4) שיפור דרכי ההתקשרות עם המאסדרים השונים ובפרט מעבר להגשת בקשות לרשויות המוסמכות ולמינהל המכס באופן מקוון. שלוש ההמלצות הנוספות מופנות אל המשרדים הכלכליים ושחקנים קיימים ופוטנציאליים במקטע השילוח ועיקרן: (5) הקמת מרכז לוגיסטי אשר יתמוך גם בפעילות יבוא אישי, זאת בסיוע ממשלתי, (6) השוואת הדרישות בהן חייב לעמוד גורם המעוניין להקים מחסן רשוי לדרישות המוטלות על חברת הדואר; ו-(7) עידוד שיתופי פעולה במערכי לוגיסטיקה מקומיים לשם פיתוח השילוח במקטע המייל האחרון ויישום יתרונות לגודל.

בימים אלה פועל צוות עבודה בין-משרדי עליו נמנים נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל משרד הכלכלה, מינהל המכס, הממונה על חוקיות היבוא במשרד הכלכלה, נציגי המאסדרים הרלוונטיים ונציג הממונה על הגבלים עסקיים. צוות העבודה עתיד לעסוק בחלק מההמלצות שפורטו בדו"ח זה.{C}[102]

 

 

{C}6.      {C}נספח א - יבוא אישי של מוצר תקשורת – הלכה למעשה

אחד מהפריטים הנפוצים בתחום התקשורת והאלקטרוניקה המיובאים ביבוא אישי אשר מעוכבים על ידי מינהל המכס נוכח הצורך באישור משרד התקשורת הינו מסך מחשב המכיל רכיב אלחוטי. נדגים באמצעות מכשיר זה את המסלול שעל הצרכן המייבא לעבור ביבוא אישי של המכשיר.

תעריף המכס ומס-קניה (להלן: "תעריף המכס") הינו הכלי המרכזי לסיווגם של טובין. סיווגם הנכון של הטובין הוא המפתח לקביעת שיעורי המסים, קביעת הצורך באישורים שונים, רישיונות, תקנים וכן כל יתר תנאי היבוא בהתאם לחוקים השונים, התקנות וההוראות.{C}[103]{C} נכון למועד זה תעריף המכס בנוי מעשרים ואחד חלקים, כאשר כל חלק מחולק למספר פרקים המחולקים למספר פרטים. בתוך הפרטים מצוי סיווגם הקונקרטי של הטובין.

חלק 16, פרק 85, פרט 17 לתעריף המכס מפרט מהם התנאים ליבוא של "מכשירי טלפון, כולל טלפונים לרשתות תאיות (Cellular) או לרשתות אלחוטיות אחרות; מכשירים אחרים לשידור או קליטה של קול, תמונות או נתונים אחרים, כולל מכשירי תקשורת ברשתות קוויות או אלחוטיות (כמו ברשתות מקומיות (LAN) או אזוריות (WAN), חוץ ממכשירי שידור או קליטה שבפרטים..."

בתוך הקטגוריה האמורה לעיל, נכלל פריט מכס 7000/8 שעניינו "חלקים לציוד תקשורת אלחוטי הנושאים רכיבים אלקטרוניים (יחול ביבוא אישי ומסחרי)", לפיו יש צורך באישור משרד התקשורת לצורך שחרור מהמכס. בשנים האחרונות מקובל לכלול רכיבים אלחוטיים במסכי מחשב ולכן אלה מעוכבים על ידי נציגי מינהל המכס בהתאם לפריט זה, קרי - 16.85.17.7000/8.{C}[104]

עם הגעתו של המסך לישראל, הוא ייחסם במכס. ככל שנציג מינהל המכס המטפל במשלוח סבור כי המסך חוסה תחת נוהל ההקלות, כל שיידרש מהצרכן הוא להצהיר כי המסך הוא לשימושו האישי בלבד. ואולם, כאמור, כיוון שקיים חוסר אחידות באשר לסיווג פרט המכס הרלוונטי למשלוח, מסך שסווג על ידי נציג מינהל מכס פלוני כפטור לפי נוהל ההקלות, עשוי להיות מסווג כחייב בחוקיות יבוא על ידי נציג אחר. סביר להניח שהצרכן הממוצע יתקשה להעלות טענות כנגד סיווג הפריט במקרה זה. במקרה של ייבוא מסך, ההוראות הרלוונטיות לעניין חוקיות היבוא מצויות בפקודת הטלגרף האלחוטי, ולא בחוק התקשורת. במקרה שהמסך אינו חוסה תחת צו אי התחולה מכוח פקודת הטלגרף, הוא יידרש להמציא "אישור סוג", על כל הכרוך בכך. ואולם, כאמור, גם אם המסך כן חוסה תחת צו אי התחולה, הצרכן יידרש להמציא "אישור מיוחד". המחשה גרפית של התהליך האמור מובאת בסוף נספח זה.

האישורים שאותם נדרש הצרכן להמציא, ניתנים על ידי אגף בכיר רישוי במשרד התקשורת, ובהתאם לדברי החקיקה ולהנחיות מינהל הנדסה במשרד התקשורת האמון על ניהול ספקטרום התדרים במדינת ישראל. ספקטרום התדרים במדינת ישראל הוא משאב המצוי במחסור ולפיכך יש לנהלו בהתאם.{C}[105]{C} ההגדרה הרחבה בפקודת הטלגרף האלחוטי ואופן יישומה על ידי משרד התקשורת (המחייבת כאמור את כל היבואנים, אישיים כמסחריים, להמציא אישור מהאגף, בין אם המוצר פטור מחוקיות יבוא ובין אם לאו, למעט במקרים החוסים תחת ההקלות בקבועות במסגרות הנורמטיביות השונות) מרכזים עומס פניות רב באגף הספקטרום ונשמעו טענות לפיהן האגף אינו מספק מענה סביר לצרכנים המעוניינים לייבא מוצרים ביבוא אישי.

נדמה כי במצב דברים זה, צרכן הדיוט הנדרש להבין ולבצע את הפעולות האמורות יוותר על היבוא האישי ויעדיף לרכוש לעצמו מסך שיובא באמצעות גורם שזהו עיסוקו.

מן האמור עולה כי הרגולציה שמטיל משרד התקשורת על יבוא המסך כמו גם על ציוד אלחוטי אחר, ושאותה מיישם מינהל המכס (לעתים בחוסר אחידות כאמור), מוציאה את הכדאיות ובמידה מסוימת גם את היכולת של הצרכן לייבא את הציוד האלחוטי ביבוא אישי. יצוין כי ציבור הצרכנים העלול להיפגע נחלק לשניים – הן ציבור הצרכנים המעוניין לבדוק ולוודא באילו מכשולים הוא עשוי להיתקל בעת ייבוא אישי ורק לאחר מכן להזמין, והן ציבור הצרכנים המייבאים ביבוא אישי מבלי שהוא מוודא מראש באילו קשיים ייתקל.

 

 

 

המסלול הרגולטורי שעל צרכן המייבא מסך מחשב המכיל רכיב אלחוטי לעבור{C}המסלול הרגולטורי שעל צרכן המייבא מסך מחשב המכיל רכיב אלחוטי לעבור:{C}[106]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


[1]{C} ראו פרק הנספחים בדו"ח הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא (להלן: "ועדת לנג"):

http://www.economy.gov.il/publications/publications/doclib/committeeconclusionsreport.pdf

[2]{C} ראו פירוט בחלק 1.2.

[3]{C} ראו התייחסות לכך באיורים ג'-2, ג'-3 ו-ג'-4 בפרק ג' של דוח בנק ישראל לשנת 2016:

http://www.boi.org.il/he/NewsAndPublications/RegularPublications/Pages/dochbankIsrael2016chap3.aspx

[4]{C} TASC Consulting and Capital, "איך צמיחת שוק ה-e-commerce משנה את פני הקמעונאות הישראלית"? (יוני 2016), מתוך אתר החברה: http://tasc-consulting.com/_Uploads/dbsAttachedFiles/ecommerce.pdf (להלן: "צמיחת שוק ה-E-commerce").

[5]{C} המונח "חוקיות הייבוא" מתייחס לכלל דרישות היבוא ותנאיו, לרבות תהליכי קבלת האישורים (ראו, דו"ח ועדת לנג, ה"ש 5). במסמך זה, טובין אשר "חייבים בחוקיות יבוא" הם טובין לשם שחרורם נדרשים לקבל אישורים אסדרתיים כלשהם.

[6]{C} למ"ס, ההוצאה לצריכה פרטית לפי ענף כלכלי, 1995-2013. הגדרת מוצרי תעשייה אינה כוללת מזון.

 [7]{C}ברנד, גלעד. "יוקר המחיה בישראל בהשואה בין-לאומית: פרספקטיבה היסטורית". דוח מצב המדינה – חברה, כלכלה ומדיניות 2015, מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל.

[8]{C} שני תחומי המוצרים הללו שונים בתכלית זה מזה – בעוד שאי-הסחירות של דיור היא אינהרנטית למוצר, מוצרי מזון רבים מתאימים דווקא לסחר בינלאומי ולא נחשפו ליבוא לישראל בעיקר בשל הגנות אסדרתיות, כגון באמצעות תקנות מחמירות של מאסדרים ענפיים, חסמי תקינה, או מכסים שמטרתם העיקרית היא יישום מדיניות של הגנה על החקלאות המקומית.

[9]{C} Non-Tariff Barriers. חסם מכסי הוא כל מגבלה הקשורה במיסים הנגבים עבור הטובין המיובאים, ואילו חסם לא-מכסי יהא כל מגבלה אחרת על יבוא הטובין, לרבות חוקיות היבוא. (ראו הגדרה מפורטת באתר ארגון ה-OECD: https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=1837).

{C}[10]{C} יובהר כי מסמך יעסוק בעיקר בחסמים לא-מכסיים. נציין בקצרה כי הממשלה פעלה בשנים האחרונות להפחתת חסמים מכסיים ליבוא בענפי חקלאות שונים. במסגרת זו, הצוות להורדת מחירי הבשר והחלב (צוות אנדורן) המליץ לחלק מכסות יבוא פטורות ממכס עבור מוצרי חלב ובקר, כדי לייצר תחרות מיבוא לתוצרת המקומית. ההמלצות אומצו בהחלטת ממשלה 1584 להגברת התחרות בשווקי החלב ובשר הבקר. מאז שהוחל ביישום החלטה זו מייעצת הרשות לוועדת המכסות במשרד הכלכלה בנוגע לאופן החלוקה. עד כה, פעולות הוועדה הביאו לכניסת שחקנים חדשים לענפים אלו, ומחירי היבוא נמוכים מהמחיר ששרר בשוק בטרם תחילת התהליך. מנגד, משרד הכלכלה עדיין עושה שימוש בכלי של היטל היצף, אשר שקול למכס, כפי שקיים בזכוכית צפה (ראו http://economy.gov.il/InternationalAffairs/Import/TradeLevies/Pages/Duties.aspx). 

[11]{C} דו"ח ועדת לנג, עמ' 16.

[12]{C} מקור הנתונים מאתר ה-OECD, בכתובת: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PPP2014#.

סקירה נוספת על רמת החיים בישראל בהשוואה בינלאומית ניתן למצוא באתר הכלכלן הראשי במשרד האוצר ב:

http://mof.gov.il/chiefecon/economyandresearch/doclib/skiracalcalit_06082017.pdf

{C}[13]{C} דו"ח ועדת לנג, עמ' 28-29.

[14]{C} על אף שגם רכישת טובין במהלך שהות בחו"ל וחזרה יחד עם הטובין לארץ נחשבת כיבוא אישי, מסמך זה ידון ביבוא אישי במובנו המקוון בלבד.

[15]{C} ראו: צמיחת שוק ה-E-commerce.

[16]{C} "ניתוח הרווחיות של יצרני ויבואני מוצרי טיפוח וטואלטיקה בשנים 2003-2013" (אפריל 2016), מתוך אתר משרד האוצר: http://www.mof.gov.il/chiefecon/economyandresearch/doclib/skiracalcalit_030416.pdf.

[17]{C} דו"ח ועדת לנג, עמ' 69.

[18]{C} חברת הדואר פועלת בשיתוף עם חברות דואר הפועלות במדינה ממנה נשלח הטובין, כך שחברת הדואר הזרה מטפלת בייצוא הטובין עד לישראל וחברת הדואר הישראלית מקבלת את האחריות עליו בשערי המדינה.

[19]{C} לפי הערכת מספר מתחרים בשוק, בישראל קיימות כמה מאות בודדות של חברות שילוח, מתוכן 6-10 חברות גדולות, שפועלות בארץ כנציגות של חברות שילוח בינלאומיות, ביניהןDHL  ישראל, Flying Cargo, אוריין-שנקר, UTI, פריץ, עמית ואמקס (נציגה בישראל של חברת KUEHNE+NAGEL).

[20]{C} בהתאם להגדרות חברת הדואר (התואמות הגדרות של ארגון הדואר הבינלאומי – UPU) והמכס, דבר דואר אשר משקלו 2 ק"ג ומטה ייקרא "צרור", (השירות הניתן ביחס אליו מקביל לשירות הניתן ביחס לדברי דואר רגילים בדואר פנים ארצי, כלומר שירות אוניברסלי ברמת שירות נמוכה – אין התחייבות לזמן העברה, אין מספר ברקוד שניתן לנטר, ואין אחריות על התכולה). דבר דואר אשר משקלו עד 20 ק"ג ייקרא "חבילה". חבילות נושאות ברקוד לצורך מעקב, ויש אחריות על תכולתן, אולם אין התחייבות לעמידה בזמן ההעברה שלהן. בצרורות, פרטי ההצהרה מוטבעים על גבי הצרור, ואילו בחבילות מצורף טופס הצהרה נפרד, מפורט יותר. לפרטים ראו "מדריך הדואר" באתר חברת הדואר: http://www.israelpost.co.il/madrich.nsf/ItemsTree?OpenView, ו"יבוא אישי בדואר חבילות" באתר רשות המיסים: http://ozar.mof.gov.il/ITA2013/doar1.htm.

[21]{C} לפי הערכת חברת הדואר – כ-4% מסך החבילות והצרורות הנכנסים לישראל . מתוך "הטיפול בדואר בין-לאומי", דוח 67א' של מבקר המדינה, פרק "חברת דואר ישראל בע"מ", (להלן: "דו"ח מבקר המדינה 67א"), עמ' 764. בתוך אתר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_552/295070ad-24de-48c0-a88f-5c7d62ecc848/504-post.pdf.   

[22]{C} שם.

[23]{C} לכל טובין מיובאים ניתן מספר המייצג פריט מכס. הסיווג מבוסס על מערכת בינלאומית מוסכמת.

[24]{C} "חסמי אסדרה המגבילים יבוא טובין", דוח 65א' של מבקר המדינה, עמ' 444-445. מתוך אתר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור (להלן: "דוח מבקר המדינה 65א"): http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_266/d64cb5b4-d7c6-4e4a-93a3-86ffedb27baa/208-ver-4.pdf.

[25]{C} על פי צו יבוא חופשי אלה הן הרשויות המוסמכות לצורך מתן אישורי חוקיות יבוא לפי סעיפים 2(ב) ו-2(ג) לצו:

משרד החקלאות ופיתוח הכפר - מינהל השירותים הווטרינרי; משרד החקלאות – השירותים להגנת הצומח ולביקורת; משרד החקלאות – אגף הדיג; משרד החקלאות – המחלקה לטיב מספוא; משרד הבריאות – אגף הרוקחות; משרד הבריאות – שירות המזון הארצי; מכון התקנים; מועצת הרבנות הראשית; משרד הכלכלה; המשרד להגנת הסביבה – האגף לחומרים מסוכנים; המשרד להגנת הסביבה – הממונה על קרינה סביבתית; משרד ראש הממשלה – הוועדה לאנרגיה אטומית; משרד הבריאות – היחידה לאביזרים ומכשירים רפואיים; הוועדה הבין-משרדית להתקני תנועה ובטיחות; משרד החקלאות – המרכז לסחר חוץ; משרד התחבורה – אגף הרכב ושירותי תחזוקה; משרד החקלאות – האגף למיכון וטכנולוגיה; משרד הכלכלה – המפקח על היהלומים; משרד הכלכלה – המפקח על משקלות ומידות; משרד האנרגיה והמים – האגף לשימור אנרגיה; משרד התחבורה – אגף הרכב ושירותי תחזוקה – גף ציוד מכני הנדסי; משרד התקשורת – אגף בכיר ספקטרום אלקטרו-מגנטי או אגף בכיר הנדסה ורישוי; רשות העתיקות; המשרד לביטחון פנים.

[26]{C} בהקשר זה ניתן לציין כי כיום חלק מהקמעונאים הבינלאומיים, דוגמת Amazon, Ebay וכד', מציעים שירותים נוספים המאפשרים לצרכן לשלם מראש את עלויות עמילות המכס והמיסים החזויות.

[27]{C} המשא ומתן וההתקשרות (או הצעה אם מדובר במכרז) לא נעשים ישירות בין דואר ישראל לאתר הסחר, אלא מערבים חברת דואר במדינת המקור, ולעיתים מבוססים על הסדר רב-צדדי בין חברות דואר במדינות שונות.

[28]{C} ראו: צמיחת שוק ה-E-commerce.

[29]{C} שם.

[30]{C} ראו: צמיחת שוק ה-E-commerce. הנתונים כוללים את ענף המזון.

[31]{C} שיעור אלו שביצעו רכישה מקוונת מכלל המשתמשים באינטרנט.

[32]{C} על פי מחקר TASC: "בתחומי האופנה ומוצרי החשמל והאלקטרוניקה הוא עומד על למעלה מ-70% מקרב הגולשים באינטרנט, ובשאר הקטגוריות שיעור החדירה מעט נמוך יותר ועומד על כ- 50%" (מזון ומוצרי מכולת, קוסמטיקה וטיפוח, ריהוט וכלי בית).

[33]{C} על פי מחקר TASC בענף האופנה, מוערכות רכישות מחו"ל בכ-63% מסך היקף הרכישות המקוונות, בענף הקוסמטיקה וטיפוח הפרט – בכ-51%, בענף מוצרי חשמל ואלקטרוניקה – 43% (אולם סביר שמדובר במוצרי אלקטרוניקה קטנים שעלות השילוח שלהם זניחה), ובענף הריהוט ואביזרי הבית – 33% בלבד.

[34]{C} ככלל, צורת השילוח המרכזית לצרכנים בקמעונאות המקוונת המקומית מבוססת על מיקור חוץ לשחקנים המתמחים בשילוח במקטע המייל האחרון, אשר משרתים או יכולים לשרת גם את צורכי השילוח של קמעונאים מקוונים זרים. יש לציין כי שחקנים חדשים מכוונים פעמים רבות בתחילה לתחום המסחר המקוון המקומי, ורק בשלב מאוחר יותר פונים להתקשרויות מול קמעונאים בינלאומיים או חברות שילוח בינלאומיות כדי לבצע את מקטע השילוח המקומי עבורן, ובדרך כלל יש צורך בהתאמות לוגיסטיות מסוימות כדי להיכנס לתחום.

[35]{C} כגון מערכת ממוחשבת לניהול ותפעול המרלו"ג או מנגנוני התרעה על משלוח ותיאום הפצה.

[36]{C} TASC Consulting and Capital, "התגברות על האתגרים הלוגיסטיים בשוק ה-e-commerce בישראל" (נובמבר 2014), מתוך אתר החברה: http://www.tasc-consulting.com/_Uploads/dbsAttachedFiles/Logistic.pdf (להלן: "התגברות על האתגרים הלוגיסטיים בשוק ה-E-commerce").

{C}[37]{C} דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (26 בספטמבר, 2011), עמ' 183, מתוך אתר הידברות: http://hidavrut.gov.il/sites/default/files/%20%D7%A1%D7%95%D7%A4%D7%99.pdf (להלן: "דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי").

{C}[38]{C} דוח שנתי, 2011-2012, עמ' 335, מינהל הכנסות המדינה, אתר משרד האוצר: http://mof.gov.il/ChiefEcon/StateRevenues/StateRevenuesReport/DocLib/2011-2012/Report2011-2012_Full.pdf.

[39]{C} שם, עמ' 346.

[40]{C} בדיקת העמידה בתקרות הפטור נערכת עבור כלל הטובין הכלולים בחבילה אחת. כך, גם אם חבילה (וחשבונית על גביה) כוללת שני מוצרים שונים, אשר הערך של כל אחד מהם נמוך מ-500 דולר, אולם ערכם המשותף עולה על 500 דולר – הם יחויבו בתשלום מכס לפי שיעור המכס הקבוע לכל מוצר.

[41]{C} יש לציין כי בארה"ב מלכתחילה לא קיימת גביית מע"מ אלא קיים מס מדינתי. לרמת הפטור ממכס בארה"ב ראו: https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/de-minimis-value-increases-800

לרמת הפטור ממע"מ באיחוד האירופי ראו:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0132&from=EN

לרמת הפטור ממכס באיחוד האירופי ראו:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:324:0023:0057:EN:PDF

יש לציין כי רף הפטור ממע"מ באיחוד האירופי צפוי לרדת ל-0, כלומר גביית מע"מ מהיורו-סנט הראשון. עם זאת, שינוי זה לא צפוי להתרחש לפני שנת 2021. ראו:

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-3746_en.htm?locale=en

לרמת הפטור ממע"מ ומכס באוסטרליה ראו:

https://www.border.gov.au/Busi/cargo-support-trade-and-goods/importing-goods/importing-by-post-or-mail. יש לציין כי החל מיולי 2018 תקרת הפטור באוסטרליה צפויה לרדת ל-0 ויגבה מס בשיעור של 10%, ראו:

https://www.ato.gov.au/General/New-legislation/In-detail/Indirect-taxes/GST/GST-on-low-value-imported-goods/

לסקירה, לא מחייבת, של רמת הפטור ממיסים ביבוא במדינות נוספות ראו:

http://www.global-express.org/assets/files/Customs%20Committee/de-minimis/GEA-overview-on-de-minimis_April-2016.pdf

[42]{C} נושא זה נדון בהרחבה גם בועדת לנג, ראו המלצות בפרק 6.3 לדוח הועדה. משיחות עם משרד הכלכלה ורשות המיסים עולה כי מערכת ממחושבת להנגשת המידע לצרכן צפויה להיות מקוונת תוך מספר חודשים.

[43]{C} בחלק הבא נמחיש את האמור ביתר פירוט באמצעות חלק מההוראות החוקיות החלות בענף התקשורת.

[44]{C} להרחבה, ראו: דו"ח ועדת לנג, פרק 2.2.

{C}[45]{C} לפי דו"ח ועדת לנג, ההגדרה יכולה להשתנות, למשל, בין בתי מכס שונים (לדוגמה, מכס נתב"ג, לעומת בתי המכס בנמלי הים).

{C}[46]{C} "נמצא כי מפעם לפעם קובעים משרדי ממשלה הוראות מאסדרות אשר מתנות יבוא טובין בהמצאת אישור או רישיון קודם יבוא הטובין, בלי שהפניה להוראות אלה, תופיע בצו יבוא חופשי כנדרש.", דוח מבקר המדינה 65א, חסמי אסדרה המגבילים יבוא טובין, עמ' 420.

{C}[47]{C} קיים מדריך ליבוא אישי המנחה צרכנים לברר מול הרשויות המוסמכות לגבי דרישות חוקיות היבוא של מספר קטגוריות מוצרים פופולריות: מוצרי מזון ותוספי מזון, חלקי חילוף לרכב, מוצרי תקשורת שונים ועוד. מתוך אתר רשות המיסים: https://taxes.gov.il/customs/PersonalImport/Pages/yebueshe_guide.aspx#GovXParagraphTitle14.   

[48]{C} לפירוט בדבר גובה העמלות בחברות השונות ראו לדוגמא את אתרי חברות הבלדרות בכתובות:

דואר ישראל - http://www.israelpost.co.il/content.nsf/pages/238

FedEx - שרותי/יבוא-אישי http://www.fcx.co.il/he/

DHL - http://www.dhl.co.il/he/express/customs_support/duties_taxes/duties_taxes_receivers.html

[49]{C} אין הכוונה לעיכובים פיזיים ודוקומנטריים שמבצע המכס באופן מדגמי ובלתי-תלוי.

[50]{C} ראו חלק "שאלות ותשובות" באתר משרד הבריאות:

https://www.health.gov.il/Subjects/FoodAndNutrition/food/FoodImport/ImportsNonAnimalFood/Pages/Release_port.aspx

כמו כן, נדרשת הצהרה מטעם הצרכן. את ההצהרה ליבוא אישי ניתן למצוא באינטרנט דרך אתר התיווך לקניות באינטרנט ushops ולא דרך הרשות המוסמכת, והיא מתייחסת ליבוא אישי דרך הדואר בלבד (ראו: https://www.ushops.co.il/ckfinder/userfiles/files/d1_misrad_briut.pdf). אם כן, מהאינפורמציה המובאת לא ברור מהו ההליך כאשר הטובין מיובאים דרך חברות בלדרות.

{C}[51]{C} דו"ח מבקר המדינה 65א, עמ' 445.

[52]{C} הגדרת המונח "עוסק" צוטטה מתוך סעיף 1 לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו-1975, אשר אליו צו יבוא חופשי מפנה לשם הגדרת המונח.

[53]{C} על פי הגדרת רשות המסים בישראל, "מחסן רשוי" הוא: "מחסן בפיקוח ורישיון מינהל המכס, אשר מאפשר ליבואן לאחסן בו מטענים בטרם שולמו המסים עבורם ובטרם שוחררו מפיקוח המכס." ראו:

https://taxes.gov.il/customs/Pages/CustomsBondedWarehouse.aspx.

[54]{C} בישראל קיימים מספר בתי מכס הממוקמים באזורים גיאוגרפיים שונים, לרבות בשטחי נמלי הים, בנתב"ג וכיוצא בזה. רשימה מלאה של בתי המכס מצויה באתר רשות המסים בישראל:

 https://taxes.gov.il/Pages/InfoTaxesGovIl/TaxesUnits.aspx.

[55]{C} דוח מבקר המדינה 67א', עמ' 752.

[56]{C} יובהר כי אין בהכללתם של השירותים המצוינים בתרשים כדי להעיד על תחליפיות מלאה בין השירותים. כך למשל, סביר שבעבור חלק משמעותי מן הצרכנים יבוא של פריטים בעלי ערך כספי נמוך באמצעות חברת בלדרות אינו כדאי.

{C}[57]{C} נתוני חברת הדואר נחלקים לשני מקורות: נתונים שהועברו לרשות הגבלים עסקיים על ידי חברת הדואר ביחס לשירותי EMS, חבילות, אקו פוסט וצרורות רשומים, אשר הרוב המוחלט של החבילות המיובאות דרכן הן יבוא אישי (ועל כן תיתכן הערכת יתר קלה), ונתון שפורסם על ידי חברת הדואר בדבר סך חבילות היבוא האישי שנשלחו דרכה לישראל ב-2016 – 52 מיליון (ראו הודעה לעיתונות מספר 906, באתר חברת הדואר: http://www.israelpost.co.il/postmessages.nsf/press_releases).

שירות האקו-פוסט הוא שירות דואר הכולל מעקב אחר הפריט וכן התחייבות לזמן העברה. כללי השירות שלו נקבעו על בסיס הסכם בין ארגוני דואר אשר הביעו את רצונם לספק את השירות והוא אינו שירות בסיסי הקיים בכל חברות הדואר בעולם. ביחס להבדל בין צרורות, צרורות רשומים וחבילות, ראו ה"ש 20.

[58]{C} הנתונים עבור השנים 2013-2014 מבוססים על נתוני שלוש מתוך חמש חברות הבלדרות הבינלאומיות הגדולות, ואילו עבור השנים 2015-2016 הנתונים מבוססים על דיווחי ארבע חברות אשר מהן בלבד התקבלו נתונים ברזולוציה המתאימה.

[59]{C} במונחי ערך כספי, חלקן של חבילות היבוא האישי המעוכבות גבוה בהרבה מהמספר המוחלט של החבילות המעוכבות, משום שמרבית החבילות שאינן מעוכבות הן בעלות ערך כספי נמוך.

[60]{C} נתוני חברות הבלדרות המובאים בטבלה מבוססים על דיווחי ארבע מתוך חמש חברות הבלדרות הבינלאומיות הגדולות. נתוני 2013 של חברות הבלדרות הושמטו מהטבלה בשל דיווח חלקי של אחת החברות ביחס לשנה זו.

[61]{C} כאמור, חברת הדואר התבקשה לספק נתונים דומים, אך לא היה ביכולתה לספקם. נתוני אחת מחברות הבלדרות מתייחסים לחבילות שערכן נמוך מ-1000 דולר בלבד. מספר החבילות שערכן עולה על ערך זה זניח.

[62]{C} נתוני עלות השחרור בפועל מבוססים על נתוני אחת מחברות הבלדרות הבינלאומית בלבד ומתייחסים לחבילות שערכן נמוך מ-1000 דולר בלבד.

[63]{C} אגף ציוד רפואי במשרד הבריאות, המפקח על אביזרים ומכשירים רפואיים.

[64]{C} יש להדגיש כי מכון התקנים, הנמצא תחת סמכותו של משרד הכלכלה, משמש כמעבדה מוסמכת לבדיקות אשר נדרשות על ידי רגולטורים אחרים (למשל, משרד התחבורה). לפיכך, עבור חלק מהמוצרים שצוינו, דרישות הרגולציה מקורן במשרדים אחרים.

{C}[65]{C} דו"ח ועדת לנג, עמ' 70.

{C}[66]{C} שם, עמ' 70-71.

[67]{C} סעיף 112 לחוק.

[68]{C} סימן ג' לפרק ז' לחוק רישוי שירותים מתנה את כניסתן לתוקף של הוראות הסימן, המכילות גם את ההקלות בייבוא אישי של מוצרי תעבורה, בקביעת מוצרי התעבורה או סוגי מוצרי התעבורה המותרים בייבוא על ידי שר התחבורה. תקנות אלה טרם הותקנו ובהתאם ההקלה שנקבעה בחוק טרם יושמה.

[69]{C} להלן נוסחו של סעיף 1 לפקודת הטלגרף האלחוטי: "שיטה של תקשורת באמצעות מכשירים לשידור או לקליטה של ידיעות או תקשרות אחרות על ידי אותות חשמל, שלא בעזרת תיל המחבר את נקודות השידור והקליטה."

[70]{C} זאת למעט ציוד לגביו קבע שר התקשורת כי הוא פטור מאישור. למשל, ציוד המיועד רק לקליטת שידורי לוויינים לקביעת מיקום (GPS) וציוד הפועל רק בטכנולוגיית Bluetooth. ואולם, קיימות דוגמאות נוספות לטובין שיבואם מחויב באישור אסדרתי של משרד התקשורת מכוח צו יבוא חופשי כגון: מכונות לייעודים שונים המכילות פונקציות תקשורת אלחוטית, כגון: להנהלת חשבונות, לביול, להנפקת כרטיסים, להנפקת כסף, לספירת שטרות ומטבעות, לקוראים מגנטיים או אופטיים; מתאמי תקשורת לרשתות; מכשירי שידור מסוגים שונים ועזרים להם; מכשירי ניווט מסוגים שונים, צעצועים שונים הכוללים מערכת לפיקוח מרחוק באמצעות רדיו, לרבות מוצרי תחביב לילדים ומבוגרים, כגון: מכוניות על שלט רחוק, טיסנים, רחפנים, ודגמים מוקטנים של מכוניות.

[71]{C} דוגמא נוספת לפערים מסוג זה ניתן למצוא ב תקנות הטלגרף האלחוטי (רשיונות, תעודות ואגרות), התשמ"ז-1987 ואת תקנות הטלגרף האלחוטי (רשיונות, תעודות ואגרות)(הוראת שעה), התשע"ד-2014, אשר תוקנו מכוח סעיף 4 לפקודה.

תקנות אלה ופקודת הטלגרף האלחוטי משתמשות במונחים שונים ביחס למוצרים זהים (למשל: "תחנת טלגרף אלחוטי" ו"מכשיר טלגרף אלחוטי"), מבלי לתת להם הסבר. משיחות שנערכו עם משרד התקשורת עולה כי אין הבדל בין המונחים. הלכה למעשה, בעבור המוצרים הרלוונטיים לפקודה המצריכים רישיון סחר, משרד התקשורת אינו דורש אישור אסדרתי מהצרכן הסופי אלא מסתפק בכך שלמכשיר יהיה "אישור סוג" תקף ושלסוחר שמכר את המכשיר יהיה רישיון סחר. גם מדיניות זו אינה מובאת לידיעת הציבור.

[72]{C} Federal Communication Commission – רשות התקשורת הפדראלית של ארה"ב.

[73]{C} British Approvals Board of Communication – הגוף המוסמך להעניק אישורים בתחום התקשורת בבריטניה.

[74]{C} הציטוט מובא מתוך טופס בקשה של חברה או אדם פרטי לאישור סוג או אישור התאמה לשחרור מהמכס של ציוד אלחוטי, ראו: http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/5/185.pdf.

[75]{C} מובן שעל מנת שהצרכן יוכל לפנות למסגרת האסדרתית הרלוונטית, עליו לדעת כי טלפונים חוטיים, מכשירי פקסימיליה שאינם מכילים רכיב Wireless וכיוצא בזה, חוסים תחת תחולת חוק התקשורת ואילו רחפנים, מכשירי טלוויזיה, מכונות צילום וכיוצא בזה אשר מכילים רכיב Wireless, חוסים תחת פקודת הטלגרף האלחוטי. טלפון נייד חוסה הן תחת חוק התקשורת והן תחת פקודת הטלגרף האלחוטי משום שהוא מחובר, באופן אלחוטי, לרשת של מפעיל רט"ן. הבחנה זו אינה טריוויאלית או אינטואיטיבית, דבר שמערים קושי נוסף על יבוא אישי.

[76]{C} "הקלות בשחרור ציוד אלחוטי מהמכס", נכתב על ידי מר נתי שוברט, סמנכ"ל בכיר ניהול ספקטרום ורישוי תדרים במשרד התקשרות, ראו: http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/8/1368.pdf. יצוין כי יישום של נוהל ההקלות כרוך בהצהרה על כך שהייבוא הוא למטרת שימושו האישי של האדם; ראו "טופס בקשה לשחרור מהמכס של טלפון סלולארי": http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/0/190.pdf.

[77]{C} "סחר", כהגדרתו של מונח זה בצו התקשורת (בזק ושידורים) (פטור מרישוי לציוד קצה הפועל בשיטה התאית (רט"ן)), התשע"ב-2012: "קנייה, מכירה, השכרה או השאלה, בין בתמורה ובין שלא בתמורה, למעט יבוא."

[78]{C} לקראת סוף שנת 2017 פרסם משרד התקשורת עדכון לנוהל ההקלות ובו הרחבה מסוימת של הנוהל שפורסם בשנת 2013; ראו אתר לשכת המסחר: https://www.chamber.org.il/sectors/1238/1246/13508/13509/80565.

[79]{C} ראו הערת שוליים מס' 20.

{C}[80]{C} יש לציין כי הבדלים אלו בין שירותי חברות דואר ובין שירותי חברות בלדרות קיימים גם במדינות אחרות בעולם, כתוצאה מאותן סיבות היסטוריות. לתיאור הפער בארה"ב ראו: "Private Express Carriers' vs Posts' Treatment of Packages Inbound to the US: Security Risks and Customs Concerns", 2015. מתוך אתר חברת Copenhagen Economics: https://www.copenhageneconomics.com/dyn/resources/Publication/publicationPDF/1/321/1441788333/private-express-carriers-vs-posts-treatment-of-packages-inbound-to-the-us_security-risks-and-customs-concerns.pdf.

[81]{C} ראו סעיף 6: פרטי חשבון, לתקנות המכס, תשכ"ו – 1965.

[82]{C} דוח מבקר המדינה 67א', עמ' 757.

[83]{C} שם, עמ' 780.

[84]{C} טבלה 2 מדגימה את פערי האכיפה בין צרורות רשומים המיובאים דרך הדואר לבין פריטים המיובאים דרך חברות הבלדרות.

{C}[85]{C} ראו: דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי: http://hidavrut.gov.il/sites/default/files/%20%D7%A1%D7%95%D7%A4%D7%99.pdf.

[86]{C} משיחות עם חברת הדואר ורשות המיסים עולה כי בעקבות פתיחתו של בית המיון החדש של חברת הדואר במודיעין המאפשר איסוף נתונים על החבילות השונות באופן רחב יותר, צפוי לעלות שיעור גביית המיסים בגין חבילות הנשלחות דרך חברת הדואר.

[87]{C} כפי שפורט לעיל, ייתכן ששיעור אכיפת חוקיות היבוא על טובין שמיובאים דרך הדואר יעלה עקב התחלת פעילותו של המרכז הייעודי לסחר מקוון.

[88]{C} דוח מבקר המדינה 67א', עמ' 761.

[89]{C} שם, עמ' 748.

[90]{C} כפי שפורט בהרחבה בעמוד 30, הקמת המרכז צפויה לשפר במידת מה את מצב הטיפול בפריטי יבוא אישי, אולם אינה פותרת את הבעיה במלואה, מכמה סיבות. ראשית, מאפייני שירות הצרורות אשר דרכו נשלחות מרבית חבילות היבוא האישי שמגיעות דרך הדואר אינם מאפשרים מעקב ממוכן אחר התקדמות חבילה בשרשרת השילוח של הדואר. שנית, אף שתהליך עבודה חדש שיונהג במרכז המיון ייעל במידת מה את הבדיקות שעורך המכס לפריטים, שהיו ידניות עד כה, לא ברורה ההשפעה הנקייה של שינוי זה על מהירות ההגעה של הטובין לצרכן. כיום, כפי שצוין, המכס אינו בודק את רובם המוחלט של הפריטים המגיעים דרך הדואר בנימוק שאין לו הקיבולת הדרושה לבדוק ידנית את זרם הצרורות הגדול המגיע מדי יום. לפיכך, ייתכן ששיעור הפריטים הנבדקים יעלה, באופן שצרורות רבים שכיום אינם נבדקים יעוכבו דווקא מטעמי חוקיות יבוא או דיווח מוטעה על תכולתם.

[91]{C} המבקר סיכם כי האפקטיביות של מדיניות הממשלה לעידוד יבוא אישי נפגעת כל זמן שמערך התפעול של חברת הדואר אינו משתפר. דוח מבקר המדינה 67א', עמ' 748-749.

[92]{C} יש לציין גם כי חברת הדואר מכניסה בהדרגה שיפורים גם בשירותי המייל האחרון שלה לצרכנים. שיפורים אלו כוללים פתיחת מרכזים למסירת חבילות מחוץ לסניפי דואר, הרחבת שעות הפתיחה של סניפי דואר, ייעול התורים בסניפים, שיפור בתהליכי המיון האוטומטי של דברי דואר, ציוד דוורים בטלפונים סלולריים לצורך תקשורת עם נמענים לקראת מסירת רשומים, והתקנת אוטומטים למסירת חבילות.  

[93]{C} צרכנים עשויים שלא לראות את חברות הבלדרות כחלופה קרובה לשירותי הדואר בשלושה תרחישים עיקריים. הראשון, כאשר צרכנים רגישים למחיר השילוח כשלעצמו, במנותק ממחיר ואופי המוצר הנרכש. השני, כאשר מדובר ביבוא אישי בהיקף רכישה כספי נמוך. במקרה כזה, התשלום על משלוח מהיר עשוי להיות גבוה ממחיר המוצר, למשל כשמדובר בהזמנת כיסוי לפלאפון או פריט לבוש זול מקמעונאי מקוון זר. התרחיש השלישי הוא ביחס לצרכנים שאינם רגישי זמן ומוכנים להמתין עבור המוצר שהזמינו עד שיגיע לישראל. בשני התרחישים האחרונים, משלוח מהיר בתשלום בדרך כלל אינו תחליף קרוב מספיק עבור הצרכנים. נוסף על כך, פעמים רבות הקמעונאי המקוון בוחר להתקשר עם חברות דואר (במדינת המקור ובמדינת היעד) כאפשרות שילוח יחידה לצרכן.

[94]{C} ראו: התגברות על האתגרים הלוגיסטיים בשוק ה-E-commerce.

[95]{C} NCDA (National Courier and Despatch Association). ראו: http://www.thencda.co.uk/about.

{C}[96]{C} דו"ח ועדת לנג, עמ' 76.

{C}[97]{C} לפי אתר ה-FDA, תוספי מזון נכללים תחת קטגוריית מזון: http://www.fda.gov/food/guidanceregulation/guidancedocumentsregulatoryinformation/fooddefense/ucm267673.htm.

{C}[100]{C} http://www.tga.gov.au/personal-importation-scheme למעט תכשירים המכילים חומרים האסורים ביבוא או חומרים נרקוטיים המצריכים קבלת רישיון יבוא, http://www.agriculture.gov.au/import/goods/food/information-for-consumers/therapeutic-foods-dietary.

[102]{C} ראו החלטה ממשלה מס' 2754 מיום 18.6.2017,

http://www.pmo.gov.il/Secretary/GovDecisions/2017/Pages/des2754.aspx .

{C}[103]{C} תעריף המכס ומס קניה, מתוך אתר רשות המסים: https://taxes.gov.il/customs/CommercialImport/Pages/CustomTariff.aspx.

[104]{C} מספר פריט המבטא את חלק 16, פרק 85, פרט 17, פריט 7000/08, לתעריף המכס.

[105]{C} ראו: בג"ץ 1030/99 חבר-הכנסת חיים אורון נ' יושב-ראש הכנסת חבר-הכנסת דן תיכון, פ"ד נו(3) 640, 651 (2002).

[106]{C} מסגרת האישורים המונפקים על ידי משרד התקשורת בנוגע לטובין מיובאים הכפופים לחוק התקשורת, ניתן למצוא בנוהל שפורסם על ידי המשרד בעניין זה: http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/5/1055.pdf. לעניין זה ראו גם דו"ח ועדת לנג, פרק 7.4.